1.2. Государственный долг: содержание и основные формы.

Общее понятие государственного (публичного) долга Российской Федерации, его состав, принципы управления и порядок обслуживания сформулированы и законодательно закреплены в Бюджетном кодексе РФ. В зависимости от заемщика публичный долг подразделяется на государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта РФ и муниципальный долг. Под государственным долгом Российской Федерации понимают ее долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

Под государственным долгом субъекта РФ понимается совокупность его долговых обязательств; он полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта имуществом, составляющим его казну. Под муниципальным долгом соответственно понимается совокупность долговых обязательств муниципального образования; он полностью и без условий обеспечивается всем имуществом, составляющим муниципальную казну. При этом каждый бюджетный уровень отвечает только по своим обязательствам и не отвечает по долгам других уровней, если они не были им гарантированы. Для погашения своих обязательств и обслуживания долга органы законодательной и исполнительной власти соответствующего уровня используют все полномочия.

Согласно Бюджетному кодексу РФ в зависимости от валюты возникающих обязательств выделяют внутренний и внешний долг. Под внутренним государственным долгом понимаются обязательства, выраженные в валюте РФ. Иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут указываться лишь в качестве соответствующей оговорки. Оплачиваться они должны в Российской валюте. Под внешним государственным долгом понимаются обязательства, возникающие в иностранной валюте.

В зависимости от срока погашения и объема обязательств выделяют капитальный и текущий государственный долг. Под капитальным государственным долгом понимают всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты по этим обязательствам. Под текущим государственным долгом понимают расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме:

·                   кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов;

·                   государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени Российской Федерации;

·                   договоров о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации, договоров поручительства Российской Федерации по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

·                   переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг Российской Федерации на основе принятых федеральных законов;

·                   соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.

Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет). долговые обязательства погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа. По долговым обязательства Российской Федерации и ее субъектов сроки погашения не могут превышать 30 лет, а по обязательствам муниципального образования – 10 лет.

В подобных формах могут существовать долговые обязательства субъектов РФ и муниципальных образований, за исключение международных соглашений и договоров на уровне муниципального образования. Все упомянутые формы в рыночной практике используются достаточно активно.

Кредитные соглашения и договоры в системе государственного кредита заключаются прежде всего с кредитными организациями различного рода, как правило коммерческими банками. К их услугам чаще всего прибегают субъекты Федерации и муниципальные образования. Традиционно кредиты Правительству РФ предоставлялись Центральным банком, который в качестве кредитных ресурсов использовал собственные средства, резервные фонды банков, а также вклады населения в учреждениях Сбербанка РФ в объемах, определяемых ежегодными соглашениями. Однако с принятием новой редакции Федерального закона от 26 апреля 1995 г. № 65 – ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)», Центральный банк не вправе предоставлять кредиты на финансирование государственных и местных бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Государственные ценные бумаги, т. е. обязательства, выпушенные от имени государства или гарантированные им, в экономически развитых странах являются основным источником формирования государственного долга. Эмиссия государственных ценных бумаг в неоплаченных внутренних задолженностях колеблется в разных странах от 20 до 90 %: в Германии они достигаю 40 %, в США – 70, в Великобритании – 90 %. В России долговые обязательства в виде ценных бумаг составляли в 2000 г. 93 % всего внутреннего долга.

Мировой рынок государственных ценных бумаг достаточно разнообразен и включает облигации, казначейские векселя, казначейские ноты и т. п. Наиболее распространенный вид государственных ценных бумаг – облигации.

Облигация (от лат. Obligation – обязательство) – это долговая ценная бумага, обязательство, подтверждающее отношение займа между инвестором и эмитентом, согласно которому эмитент (заемщик) гарантирует инвестору (кредитору) выплату основной суммы долга по истечении установленного срока, а также процентов по займу.

Государственные облигации выпускаются, как правило, на достаточно длительный срок, и их можно расценивать как особую форму инвестиций. Они признаются наиболее надежными и ликвидными, поскольку обеспечены финансовыми и иными ресурсами государства. Этому не мешает даже то, что уровень процентной ставки по государственным бумагам обычно ниже, чем по бумагам других эмитентов. По степени надежности облигации правительства и облигации, гарантированные им, стоят на первом месте, и лишь затем следуют муниципальные облигации, облигации акционерных обществ.

Облигационные займы классифицируются по различным признакам:

·                   по виду эмиссии – на предъявителя и именные (облигации государственных и муниципальных займов выпускаются, как правило, на предъявителя, что упрощает их обращение);

·                   по виду выплат дохода – на процентные и беспроцентные облигации. При этом доход может либо выплачиваться в виде выигрышей, либо не выплачиваться совсем, но гарантирует получение определенного товара или услуги (например, по целевым займам – телефонным, жилищным и т. п.);

·                   по характеру обращения – на облигации, свободно обращающиеся на рынке (рыночные) и с ограниченным кругом обращения (нерыночные). Рыночные ценные бумаги свободно обращаются и могут перепродаваться другим субъектам, нерыночные ценные бумаги не могут свободно переходить от одного владельца к другому (например, сберегательные облигации, индивидуальные пенсионные облигации распространяются только среди населения и перепродаже не подлежат);

·                   по характеру держателей ценных бумаг – на реализуемые только среди населения, среди юридических лиц и универсальные, т. е. предназначенные для размещения среди физических и юридических лиц; существуют облигации «специальных займов», предназначенные к размещению в страховых и пенсионных фондах, правительственных учреждениях, они не имеют свободного обращения и могут быть представлены к оплате через определенное время (обычно через год) со дня их выпуска;

·                   по срокам погашения – на краткосрочные (срок погашения до одного года); среднесрочные (до пяти лет) и долгосрочные (свыше пяти лет); существуют и бессрочные, или рентные, облигации, в отношении которых срок погашения не определен, а их владелец получает проценты до тех пор, пока держит их;

·                   по методам размещения – на добровольные, размещаемые по подписке и принудительные. Облигации добровольных займов свободно продаются и покупаются на фондовом рынке. Принудительные займы размещаются согласно постановлению правительства и предусматривают ответственность за уклонение от подписки;

·                   по материальному носителю могут быть в документарной и в бездокументарной форме (в виде записей на счетах);

·                   в зависимости от эмитента – облигации, выпускаемые центральным правительством, субъектами Федерации и местными органами.

Муниципальные ценные бумаги эмитируются местными органами власти и по статусу приравниваются к государственным ценным бумагам наряду с субфедеральными обязательствами. Муниципальные облигации бывают двух типов: общего долга и доходные. По облигациям общего долга выплата процентов и погашение обеспечивается сбором местных налогов. Их назначение – финансирование строительства муниципальных больниц, школ. Доходные облигации покрываются доходами от тех объектов, для строительства которых они эмитировались – эстакад, мостов, жилых мостов и т. п. Для инвесторов это более привлекательный финансовый инструмент.

Казначейский вексель – основной вид краткосрочных государственных обязательств, выпускаются обычно на срок 3, 6 и 12 месяцев (в США, например, они эмитируются на срок от нескольких недель до года). Эмиссия и погашение осуществляются Центральным банком по поручению казначейства или министерства финансов. Реализуются, как правило, с дисконтом, являются высоколиквидным финансовым инструментом.

Казначейские ноты – среднесрочные рыночные ценные бумаги. Выпускаются министерством финансов или специальными государственными финансовыми органами.

Особое место в системе государственных займов занимают ценные бумаги, гарантированные федеральным правительством. Эмитентом в этом случае выступают структуры, пользующиеся поддержкой правительства. Примером таких ценных бумаг могут быть облигации системы фермерского кредита и облигации федеральных банков жилищного кредита в США, облигации федеральной почты и облигации федеральной железной дороги в Германии, облигации Российского акционерного общества «Высокоскоростные магистрали» (РАО «ВСМ») и т. п.

Государственные ценные бумаги занимают определенное место на рынке финансовых активов и выполняют особую роль в общественном производстве. Прежде всего они выполняют фискальную и экономическую функции. Фискальная функция заключается в мобилизации временно свободных денежных средств юридических и физических лиц (коммерческих банков и небанковских финансово-кредитных институтов, предприятий, населения и т. п.) и сосредоточения их в руках государства. Фискальная функция обусловливает экономическую – привлеченные государством ресурсы позволяют ему решать текущие и перспективные задачи (задачи социального и экономического развития страны, снижения дефицита бюджета и т.п.).

Государственные ценные бумаги – важнейший финансовый инструмент рыночной экономики. Роль их принципиально менялась в ходе развития общества. Первоначально государственные ценные бумаги использовались главным образом для покрытия бюджетного дефицита, вызванного чрезвычайными расходами, связанными с войнами, стихийными бедствиями и другими аналогичными событиями. Постепенно их выпуск приобретает экономическую направленность и они начинают играть существенную роль в государственном регулировании национальной экономики и денежного обращения. Так, Россия выпустила свои первые государственные ценные бумаги в 1769 г. для покрытия расходов в войне с Турцией. Затем все чаще государственные ценные бумаги (государственные займы) выпускались на инвестиционные нужды – развитие производства, инфраструктуры (например, строительство железных дорог), решение задач городского хозяйства.

В условиях рыночной экономики государственные ценные бумаги становятся важнейшим финансовым инструментом: они выступают наиболее цивилизованным рыночным способом формирования государственного долга; посредством государственных ценных бумаг проводится денежно-кредитная политика, осуществляется воздействие на макроэкономические процессы. Так, с помощью операций на открытом рынке, т. е. купли-продажи государственных ценных бумаг, Центральный банк страны регулирует денежную массу в обращении. Чтобы увеличить объем денежной массы, финансовые возможности коммерческих банков, Центральный банк выкупает у них государственные ценные бумаги; наоборот – при излишках денежной массы, возрастании остатков на счетах коммерческих банков Центральный банк «выбрасывает» на рынок государственные ценные бумаги, с тем чтобы «связать» излишнюю денежную массу. Операции с государственными ценными бумагами обеспечивают также ликвидность активов коммерческих банков и других кредитно-финансовых институтов.

Государственные ценные бумаги выступают объектом залоговых отношений, т. е. используются в качестве залога по кредиту, предоставляемому Центральным банком правительству, по ссудам Центрального банка коммерческим банкам и по кредитам, предоставляемым предприятиям коммерческими банками.

Это уникальный инструмент организации государственных займов, когда сам заемщик определяет условии и технологии займа. С помощью государственных ценных бумаг осуществляется и погашение задолженности по государственным займам – так называемая реструктуризация долга. Но это таит в себе возможность финансовой пирамиды, «долговой ямы». Наиболее предпочтительны и перспективны в этой связи, в том числе и с точки зрения инвестора, инвестиционные займы.

Государственные ценные бумаги во многом определяют состояние фондового рынка, курсы ценных бумаг других эмитентов, поэтому нередко их рассматривают в качестве барометра изменений в экономической и политической жизни страны.

В то же время государственные ценные бумаги, по мнению ряда специалистов, обладают рядом недостатков: «оттягивают» средства с кредитного рынка; содержат возможность принудительного размещения займов (например, российские займы военных времен); в случае нерегулируемого рынка могут провоцировать создание финансовых пирамид.

В Российской Федерации порядок выпуска государственных и муниципальных займов регламентируется Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. № 39 – ФЗ «О рынке ценных бумаг» и Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 136 – ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», а также соответствующими законодательными актами субъекта Федерации или муниципального образования.

Государственными признаются ценные бумаги, которые эмитируются или гарантируются государством. Этим обусловливается не только их место и роль в общественном производстве, но и особенности эмиссии, обращения и регулирования.

От имени государства эмитентом, т. е. органом, осуществляющим выпуск ценных бумаг, обычно выступает уполномоченный орган, к функциям которого отнесено составление и (или) исполнение федерального бюджета; в России – это Министерство финансов. Эмитентами ценных бумаг субъекта Российской Федерации и муниципальных образований являются соответствующие органы субъекта РФ и местного самоуправления.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9