3.2. Межбюджетное регулирование территориального развития

Современный этап экономического развития России характеризуется яркими проявлениями нарастающего кризиса федеративных отношений. Определяющими факторами этого процесса выступают не политические, социальные, а экономические причины[55]. Укрепление федеративных отношений в России может осуществляться, по нашему мнению, только в виде межрегионального экономического союза, основанного на единстве государственных и региональных интересов. На этом должен строиться и механизм межбюджетных отношений.

Отличительная особенность российского бюджетного федерализма заключается в том, что его развитие во многом определяется реформами экономики. Нельзя не согласиться с тем, что проводимые экономические преобразования должны основываться на качественно новой бюджетно-налоговой политике.

С практической стороны одним из основных условий эффективной реализации бюджетной политики является включенность какого-либо определенного бюджета в бюджетную систему с целью распределения доходных и расходных источников, что актуализирует постановку и рассмотрение вопроса о бюджетном устройстве Российской Федерации. Формирование и развитие системы бюджетного устройства отнесено Правительством РФ к стратегической цели развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года[56]. Бюджетное устройство имеет особую значимость для России и в силу концентрированного отражения принципа федерализма в государственном устройстве, поскольку показывает состав бюджетной системы, основополагающие начала ее построения, правовое положение бюджетов каждого уровня системы.

Эффективное межбюджетное взаимодействие федерального центра и регионов позволяет решать острейшие вопросы экономическими методами, а его отсутствие приводит в движение более жесткие механизмы решения проблем. Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений с каждым годом становится все более жестким. В этой ситуации чрезвычайно необходима эффективная политика бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм, занимая основополагающее место в вопросах построения бюджетной системы, относится к числу наименее теоретически разработанных и нормативно закрепленных.

В первом разделе части второй Бюджетного кодекса РФ, который именуется «Бюджетное устройство Российской Федерации», содержание этого термина не раскрывается. Анализ указанного раздела позволяет определить бюджетное устройство как совокупность бюджетной системы, бюджетной классификации, компетенции органов власти и самоуправления, принципов бюджетной системы. Отвечает ли общенаучным нормам и необходимым требованиям теории деятельности такое определение?

Содержание бюджетного устройства выходит за рамки данного термина, поскольку включение бюджетной классификации неоправданно смещает процессуальные и материальные части бюджетного права. В итоге понятийные и концептуальные недостатки могут привести к негативным последствиям в практической бюджетной деятельности. В финансово-правовой науке аргументировано и устоялось понимание бюджетного устройства как внутреннего строения бюджета государства, выражающегося в совокупности бюджетов, виды и принципы взаимной связи которых определяются национально-государственным и административно-территориальным устройством страны[57]. Важным юридическим признаком бюджетного устройства является обусловленность типом и формой государства. Поэтому представляется, что более рациональное содержание на законодательном уровне в термин «бюджетное устройство» вкладывалось Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», который определял бюджетное устройство как «организацию бюджетной системы и принципы ее построения»[58].

Одной из важнейших проблем современного бюджетного федерализма в России является проблема самостоятельности бюджетов, которая провозглашена, как было отмечено выше, одним из свойств бюджетной системы РФ (ст.31 БК РФ). Принцип самостоятельности бюджетов означает право федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс на соответствующем уровне бюджетной системы.

Самостоятельность бюджетов во многом определяется размером и уровнем собственных доходов в объеме соответствующего бюджета. Однако действующее бюджетное законодательство не гарантирует субъектам Федерации и муниципальным образованиям необходимого уровня собственных доходов[59].

В перспективе доля финансовой помощи из федерального бюджета остается значительной, о чем свидетельствуют данные таблицы.

Таблица 3.2

Основные параметры межбюджетных пропорций в Российской Федерации

В частности, в структуре доходов бюджетов муниципальных образований регулирующие доходные источники значительно преобладают над собственными доходами. Местные бюджеты формируются в основном за счет отчислений от федеральных налогов по ежегодно устанавливаемым ставкам. Уровень доходов от местных налогов и сборов практически во всех муниципальных образованиях составляет 15-20%. Абсолютное большинство (около 95%) местных бюджетов являются дотационными. Кроме того, в последние годы четко прослеживается тенденция увеличения дефицита местных бюджетов. На эту тенденцию указывает сложившийся средний уровень задолженностей местных бюджетов, свидетельствующий о нереальности принятых бюджетов - либо с явным утвержденным дефицитом, не обеспеченным доходными источниками, либо со скрытым дефицитом, сложившимся ввиду искусственного занижения (путем урезания) реальной расходной части бюджета[60].

Вместе с тем бюджетная самостоятельность не исключает наличия определенных бюджетных взаимоотношений между федеральными, региональными органами власти и органами местного самоуправления. Система межбюджетных отношений предполагает: наличие единых принципов и механизмов регулирования межбюджетных отношений; недопустимость индивидуальных льгот, привилегий и согласований по вопросам разграничения расходных полномочий, доходных источников и распределения финансовой помощи; объективное распределение финансовой помощи регионам в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности[61].

В 2002 г. начался новый этап развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г., в том числе связанный и с развитие системы финансовой помощи бюджетам других уровней. Этот этап направлен на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов). При одновременном создании стимулов для проведения на региональном (местном) уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышения эффективности бюджетных расходов. Исходя из этого общий объем финансовой помощи бюджетам других уровней в 2002 г. составит 265 406,6 млн. руб. В частности, в составе расходов фе­дерального бюджета на 2002 г, были утверждены (ст. 54):

·        фонд компенсаций — 40 757,6 млн. руб.;

·        фонд софинансирования социальных расходов — 18 732,1 млн. руб.;

·        фонд регионального развития — 17 491,7 млн. руб.;

·        фонд реформирования региональных финансов — 1 200,0 млн. руб.

Таблица 3.3.

Финансовая помощь бюджетам других уровней в 1998-2003 гг.

Порядок предоставления и расходования средств указанных фондов определяется Правительством РФ.

Проблема правового регулирования разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы для Российской Федерации является в настоящее время также чрезвычайно напряженной. На пути ее решения сделан только первый шаг - Бюджетный кодекс РФ установил в общих чертах перечень видов бюджетных доходов по территориальному уровню.

Действующее законодательство оперирует категориями «закрепленные» и «регулирующие» доходы бюджета (ст.47, 48 БК РФ). Однако вызывает недоумение, что термин «закрепленные доходы» используется в качестве определяющего элемента категории «собственные доходы», поскольку поступившие в нижестоящий бюджет отчисления от регулирующих доходов по утвержденным в законном порядке нормативам становятся собственностью соответствующего территориального субъекта бюджетного права (субъекта Российской Федерации или муниципального образования), расходуются на материальное обеспечение функций этого субъекта и не подлежат возврату в вышестоящий бюджет. Приведенные аргументы дают основания для соответствующей корректировки ст.47 Бюджетного кодекса РФ.

Следует полагать, что необходимо более четко законодательно разделить бюджетные доходы на закрепленные и регулирующие, поскольку именно эта группировка наиболее полно отражает федеративное устройство России. В целях построения России на подлинно федеративных началах особенно необходимо нормативно закрепить механизм разграничения регулирующих доходов между бюджетами субъектов РФ, поскольку именно этот вопрос является краеугольным в государственном устройстве вообще и в сфере бюджетного регулирования в частности.

Регулирующие доходы бюджетов определяются ч.1 ст.48 Бюджетного кодекса РФ как «федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также долговременной основе (не менее, чем на три года) по разным видам таких доходов». Предложенное законодателем определение, несущее в себе минимальную информационную нагрузку, выглядит не вполне корректной.

В науке выработаны определения регулирующих доходов, которые оправдывают себя в практической бюджетной деятельности[62]. Наиболее полно отражающим сущность анализируемой категории является определение, данное Н.И. Химичевой: «Регулирующие доходы - это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов (бюджетного регулирования) в виде процентных отчислений от налогов и других платежей, находящихся в распоряжении вышестоящих органов власти, по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год»[63].

В настоящее время образовалась очевидная коллизия в финансовом законодательстве, поскольку бюджетное законодательство допускает возможность возникновения правоотношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ по поводу зачисления в региональные бюджеты долей федеральных налогов в качестве регулирующих доходов. На мой взгляд, необходимо восстановить в бюджетном законодательстве институт регулирующих налогов и иных платежей, поскольку данный метод бюджетного регулирования имеет определенные положительные стороны, в частности, повышает заинтересованность субъектов РФ в сборе федеральных налогов и позволяет более точно осуществлять планирование поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ.

Учитывая изложенное, необходимо, как представляется, внести изменения в определение регулирующих доходов, данную ч.1 ст.48 Бюджетного кодекса РФ, с учетом следующих моментов:

а) регулирующими доходами бюджетов субъектов РФ являются не федеральные налоги и иные платежи, как определяет законодательство, а отчисления от них, ибо закон о ежегодном бюджете утверждает именно нормативы отчислений в виде процентов от федеральных доходов. В сфере бюджетного регулирования термин «отчисления от федеральных налогов и иных платежей» более точен и с точки зрения макроэкономических процессов, поскольку систематическое межбюджетное перераспределение доходов осуществляется не в форме прямого зачисления федеральных налогов и иных платежей в доходы бюджетов субфедерального уровня, а методом «отщепления» от них определенной части;

б) целью установления регулирующих доходов является сбалансирование доходов и расходов бюджетов субъектов РФ.

Регулирующие доходы государственных бюджетов следует понимать как закрепленные Бюджетным кодексом РФ и утверждаемые законом о федеральном бюджете на предстоящий год процентные отчисления от федеральных налогов и иных платежей, которые на долговременной основе передаются в бюджеты субъектов Федерации, а также формы прямой финансовой поддержки субъектов РФ, предназначенные для бюджетного регулирования. Из этого определения выводится главная юридическая особенность регулирующих доходов - наличие их только в составе бюджетов субъектов РФ.

Заключение

Таким образом, в финансовой системе центральное место занимает госу­дарственный бюджет — самый крупный денежный фонд, который использует правительство для финансирования своей деятельности. За счет государственного бюджета содержатся армия, полиция, значительная часть здравоохранения, с его помощью государство оказывает воздействие на экономичес­кие процессы.

В силу своего особого положения государственный бюджет взаимодействует с другими звеньями финансовой системы, оказывая им при необходимости «помощь». Она производится, как правило, путем передачи денежных средств из централь­ного государственного фонда муниципальным финансовым фондам, фондам государственных предприятий и специальным правительственным фондам.

Государственный бюджет состоит из двух взаимосвязан­ных и взаимодополняющих частей: доходной и расходной. Доходная часть показывает, откуда поступают денежные сред­ства для финансирования деятельности государства, какие слои общества отчисляют на содержание государства больше всего из своих доходов. Расходная часть показывает, на какие цели направляются аккумулируемые государством средства.

В каждой стране структура бюджета имеет свои особеннос­ти. Она определяется экономическим потенциалом страны, масштабностью задач, решаемых государством на данном эта­пе развития, ролью государства в экономике, состоянием международных отношений и рядом других факторов. Источниками государственного бюджета являются налоги, государственные займы, эмиссия (выпуск) бумажных и кредитных денег.

Каждое правительство в своей деятельности стремится к тому, чтобы доходная часть бюджета равнялась расходной, т.е. к сбалансированности бюджета.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9