Действительно, деление отрасли на ряд мелких предприятий и создание условий, поощряющих эти предприятия действовать независимо друг от друга, теоретически предполагает появле­ние конкуренции на железных дорогах. Однако ввиду того, что каждое предприятие будет иметь ограниченные возможности оказания услуг, неся при этом различные накладные расходы, ряд таких структур достаточно быстро обанкротится, будучи не в состоянии конкурировать с другими в получении прав на эксплуатацию железных дорог.

Схема, представленная МПС России, предполагающая на первом этапе ликвидацию множества юридических лиц и созда­ние единой компании, позволит значительно уменьшить межстыковые ограничения, оптимизировать объем маневровой ра­боты на сортировочных станциях, уменьшить многосерийность локомотивного парка и т.д. В результате скорость доставки грузов по экспертным оценкам должна возрасти, как минимум, на 20 %. По пассажирским перевозкам маршрутная скорость поездов в дальнем следовании возрастет почти на 10 %.

Названные показатели являются результатом использова­ния эффекта масштаба на железных дорогах. Этот же фактор позволит использовать возможности централизованного управ­ления для оперативной мобилизации имеющихся резервов пас­сажирских вагонов для удовлетворения спроса па пассажирские перевозки в период пиковых нагрузок.

Создание отдельных предприятий по принципу разделения на бизнес-сферы, напротив, увеличивает количество межстыко­вых ограничений. Следствием будут худшие показатели как по сохранности грузов, так и по скорости их доставки за счёт замедления оборота подвижного состава но экспертным оцен­кам от 20 до 40 %. Соответственно для выполнения прогнози­руемого объема перевозок потребуется увеличить примерно на эту величину и парк подвижного состава, что приведёт к росту совокупных издержек на железнодорожный транспорт в госу­дарстве.

Кроме того, разделение на бизнес-сферы сделает значитель­но более проблематичным решение задачи привлечения инвес­тиций, поскольку разделение компании однозначно снижает ее суммарную капитализацию. В свою очередь, более низкая капи­тализация означает гораздо меньшие возможности по обеспече­нию инвестиций и кредитов.

Оценки показывают, что конкурентный фактор в совокуп­ности с другими способен снизить издержки не более чем на 14 %. В то же время только за счет эффекта масштаба издержки могут быть снижены на 19 %. Таким образом, преимущество варианта МПС России по эксплуатационным расходам соста­вит 7 млрд. рублей в год, а дополнительная потребность в сред­ствах на приобретение подвижного состава, которая появится в случае реализации схемы реформирования по варианту холдин­га, составит около 3,8 млрд. долларов.

Итоговая стоимостная оценка вариантов реформирования показывает, что вариант холдинга при прочих равных условиях и одинаковых конечных' ориентирах после пяти лет реформы обойдется дороже на 5 млрд. долларов. Это означает необходи­мость введения более высокого — на 13 % -- уровня тарифов на грузовые железнодорожные перевозки.

Таким образом, максимально возможный результат от соче­тания эффекта масштаба и эффекта конкуренции может быть достигнут при реализации схемы реформирования железнодо­рожного транспорта, предложенной Министерством путей со­общения Российской Федерации.

10. Анализ мирового опыта реформирования железнодорожного транспорта и естественных монополий

Правительство Российской Федерации на заседании 12 мая 2001 г. одобрило Программу структурной реформы на железно­дорожном транспорте. Программа разработана Межведомст­венной группой, в состав которой входили руководители и спе­циалисты всех причастных министерств и ведомств Российской Федерации: МПС, Минэкономразвития, Минимущества, Мин­транса, Минздрава, Минтруда, Минпромнауки, Минобразования, МНС, ФСФО, Рабочего центра экономических реформ при Правительстве Российской Федерации. К разработке про­граммы привлекались специалисты ряда научно-исследователь­ских институтов и консультационных компаний.

Глубокий анализ целей структурной реформы на железнодо­рожном транспорте, сформулированных на заседании Прави­тельства Российской Федерации 9 ноября 2000 г., определил содержательную характеристику будущей концепции, которую можно сформулировать как программу рыночных преобразо­ваний, направленную на повышение макроэкономической эф­фективности отрасли, не допускающую в ходе реформ даже временного снижения работоспособности и социально-эконо­мической роли железнодорожного транспорта.

Работа над Программой основывалась на сформулирован­ных Правительством целях, задачах и принципах структурной реформы на железнодорожном транспорте (см. раздел 5.7) и в значительной степени опиралась на подготовленную в отрасли концепцию реформирования, обогащенную мировым опытом реформ и системными требованиями, определяемыми содержа­нием реформ в стране, в том числе с учетом уже имеющегося опыта реформирования отраслей естественных монополий.

Проблемы, которые определяют в настоящее время направ­ления и темпы развития железнодорожного транспорта России, аналогичны проблемам, обусловившим в свое время реформи­рование большинства зарубежных железных дорог.

Период реформирования зарубежных железных дорог не яв­ляется вполне достаточным, чтобы делать окончательные выво­ды об успешности реализуемых регуляторных моделей или их элементов.

Российский опыт реформирования естественных монополий в настоящее время не столь велик, однако в ряде отраслей, включающих сектор естественной монополии, уже созданы оп­ределенные условия, в которых должны проводиться дальней­шие реформы. Анализ последствий предпринятых шагов для состояния отраслей и их дальнейшего реформирования, а также основных положений концепций структурных преобразований очень важен для определения варианта реформирования феде­рального железнодорожного транспорта.

Кроме того, цели, задачи и условия реформирования естест­венных монополий во многом идентичны. Это дает основания выделить закономерности развития процесса реформирования, присущие различным отраслям, и заранее оценить последствия тех или иных решений.

11. Реформирование электроэнергетики

Одной из первых отраслей, в которой начался процесс ре­формирования, была электроэнергетика. Главная проблема ее реформирования заключалась в том, что в период структурных преобразований 90-х годов в отрасли не были решены задачи разделения бизнеса, ликвидации перекрестного субсидирова­ния, концентрации финансовых потоков в едином центре.

В отрасли наблюдалась выраженная регионализация дея­тельности, которая привела к нарушению баланса интересов, в первую очередь финансовых, единой энергетической системы и ее региональных подразделений. Вокруг хозяйствующих субъ­ектов в регионах образовалось множество частных компаний, обеспечивающих проведение взаимозачетов, бартерных схем и т. д. и, соответственно, не заинтересованных в проведении каких-либо финансовых и структурных преобразований, направленных на повышение прозрачности бизнеса и введение рыночных принципов хозяйствования.

Структурные преобразования в энергетике происходили па­раллельно с решением проблем обеспечения собираемости пла­тежей за поставляемую энергию, повышения доли денежных средств в этих платежах, реструктуризации кредиторской и пос­ледовательного снижения дебиторской задолженности. Очевид­но, что эти наиболее острые для российской энергетики пробле­мы решались в первую очередь, отодвигая на второй план зада­чи реформирования. Кроме того, не был выработан единый принципиальный подход к тарифообразованию и тарифному регулированию, в том числе не решен вопрос о соотношении уровня тарифов для населения и юридических лиц.

Не менее серьезной проблемой является снижение государственного контроля за деятельностью РАО "ЕЭС России".

Особенностью реформирования РАО "ЕЭС России" было проведение приватизации, начавшейся раньше, чем в других естественных монополиях, при отсутствии проработанного плана поэтапных структурных преобразований в отрасли.

Одной из важных задач реформирования, закрепленных в программе, является создание единой национальной электри­ческой сети с целью сохранения и укрепления единой энерго­системы страны.

12. Реформирование газодобывающей и газоперерабатывающей отрасли

В процессе реформирования отрасли добыча и сбыт газа отнесены к конкурентным видам деятельности, транспортиров­ка газа по магистральному трубопроводу и газораспредели­тельные организации — к естественно монопольному сектору.

Основными проблемами реструктуризации отрасли являют­ся: сложность развития конкуренции, поскольку основные газо­добывающие предприятия сконцентрированы в нескольких ре­гионах; отсутствие действенного механизма, обеспечивающего равный доступ к мощностям магистрального газопровода, в том числе компаний, добывающих попутный газ; быстрая при­ватизация и "размывание" государственной собственности; от­сутствие программы структурной реформы при изменении формы собственности; противодействие структурным преобра­зованиям со стороны части менеджмента компании.

Анализ опыта реформирования отрасли показывает, что, в условиях быстрой приватизации и сокращения государственной доли собственности в уставном капитале, компании такого мас­штаба, как ОАО "Газпром", становятся самодостаточными и инертными к дальнейшей реструктуризации. Государству в такой ситуации чрезвычайно сложно проводить политику акти­визации структурных реформ и осуществлять контроль деятель­ности естественной монополии.

В представленном проекте Концепции реформирования ОАО "Газпром" основной акцент сделан на решение таких про­блем, как преодоление кризиса неплатежей, обеспечение без­убыточности коммерческой деятельности организаций газовой отрасли и различных секторов рынка газа, привлечение инвес­тиционных ресурсов.

Далее предполагается осуществить реформирование тариф­ной системы, предусмотрев: прекращение практики перекрест­ного субсидирования, в частности продаж газа населению по льготным ценам; отказ от поставок газа с применением пони­жающих и повышающих коэффициентов; ликвидацию примене­ния специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа с целью финансирования программ газификации и др.

Необходимо подчеркнуть, что в сложившейся структуре собственности ОАО "Газпром" эти значимые для российской экономики и населения мероприятия будут осуществляться при крайне ограниченной возможности государства контролиро­вать и регулировать данный процесс.

13. Реформирование нефтяной отрасли

Наиболее жестко и последовательно был решен вопрос об изменении организационно-правовой формы в области транспортировки нефти. В процессе реформирования нефтя­ной промышленности функции осуществления хозяйственной деятельности были отделены от функций государственного управления, созданы частные вертикально интегрированные компании, осуществляющие весь комплекс работ, связанных с подготовкой запасов, добычей, переработкой и реализацией нефти и нефтепродуктов. Монопольная составляющая отрас­ли - транспортировка нефти и нефтепродуктов - была выделена в форме акционерных обществ со 100 %-ной го­сударственной собственностью - АК "Транснефть" и АК "Транснефтепродукт".

Основные итоги реформирования магистрального нефте-проводного транспорта следующие. Цели проводимых струк­турных преобразований могут быть не достигнуты даже при адекватном решении организационно-правовых вопросов, если не будут созданы условия реальной конкуренции и соответст­вующая система государственного регулирования принципи­ально важных аспектов деятельности естественных монополий. Функции государственного регулирования естественных моно­полий должны исполняться соответствующими органами госу­дарственного управления, а не хозяйствующими субъектами.

Анализ опыта реформирования воздушного и морского транспорта, как наиболее функционально близких к железнодо­рожному транспорту отраслей, позволяет дать оценку эффек­тивности проведенных преобразований и их последствий.

14. Реформирование воздушного транспорта

Реформирование воздушного транспорта России идет уже почти 10 лет. Данный период является чрезвычайно сложным для воздушного транспорта, в частности, объемы авиаперево­зок за этот период упали в 4 раза.

В гражданской авиации были достаточно быстро проведены приватизация авиапредприятий и разделение перевозочной и аэропортовой деятельности. В настоящее время более 70 % авиаперевозчиков и свыше 93 % агентств воздушных сообще­ний имеют акционерную форму собственности. Российский рынок авиаперевозок характеризуется значительным количест­вом конкурирующих авиакомпаний — более 300. При этом 50 авиакомпаний выполняют 98 % объема работ, только треть ра­ботают на регулярной основе. Деятельность большинства авиа­перевозчиков нерентабельна, многие компании не имеют собст­венного парка воздушных судов.

В начале реформ мощный парк воздушных судов "Аэрофло­та" был разделен между несколькими авиакомпаниями, кото­рые не всегда распоряжались дорогостоящей техникой как эф­фективные собственники.

В ходе реформирования воздушного транспорта не был сформирован механизм реального регулирования естественно монопольного сектора, к которому в авиации относится, в пер­вую очередь, взлетно-посадочная полоса (ВПП). В результате в нарушение действующего законодательства в отдельных случа­ях ВПП оказалась на балансах частных предприятий-акционе­ров аэропортов. Только недавно, согласно II части Налогового кодекса, государство предусмотрело поддержку естественно мо­нопольного сектора в виде освобождения от НДС услуг по обеспечению взлета—посадки.

В процессе реформы из авиапредприятий были выделены и реорганизованы в государственные предприятия службы, обес­печивающие безопасность полетов и организацию воздушного движения.

15. Реформирование морского транспорта

Проведение структурных преобразований на морском транспорте привело к ликвидации судоходных концернов и разделению их на независимые порты и частные судоходные компании-перевозчики. С 1992 г. осуществлялось преобразо­вание морских портов в акционерные общества и учреждение в морских портах специальных государственных органов уп­равления - администраций морских портов.

Процесс реформирования проходил в условиях распада еди­ного комплекса морского транспорта СССР, в результате кото­рого Россия лишилась почти 60 % мощностей портов, многих объектов береговой инфраструктуры, значительной части флота. Все это привело к существенному, почти в 10 раз, сниже­нию доли российского морского транспорта в перевозках внеш­неторговых грузов.

В ходе быстро проведенной приватизации была искусствен­но занижена стоимость основных производственных фондов от­расли, которая составила,' не более 15 % реальной рыночной цены. Отрасль была лишёна полноценного внутреннего источ­ника для поддержания и развития основных фондов, аккумули­рованного в форме амортизационных отчислений. Судоходные компании, как независимые предпринимательские структуры, перестали получать субсидии из госбюджета, а существующая законодательная база не обеспечивала привлечение иностран­ных кредитов для строительства новых судов.

В ходе реформирования тарифной системы в морских пор­тах сложилась двойная система тарифов. Одна система тарифов обеспечивала высокую рентабельность работ и услуг, предо­ставляемых иностранным грузо-, судовладельцам. Другая сис­тема тарифов предопределяла убыточность работ и услуг, ока­зываемых российским грузо-, судовладельцам. Наличие двух­уровневой системы тарифов привело к снижению качества и нарушению сроков обслуживания российских клиентов и недо­вольству иностранных клиентов дискриминационной тарифной политикой, и в результате, к недополучению морскими порта­ми причитающихся им валютных платежей и снижению налого­облагаемой базы.

Анализ систем реформирования российских естественных монополий, в том числе в отдельных отраслях транспорта, поз­воляет учесть основные уроки этих реформ при формировании регуляторной модели железнодорожного транспорта.

16. Выбор оптимальной регуляторной модели для железнодорожного транспорта в России.

1 За исключением выделяемых на первом этапе

2 Могут быть выделены как дочерние общества на первом этапе реформ

3 Транзитные, интермодальные, рефрижераторные компании

4 На третьем этапе оценивается целесообразность выделения грузовой компании в дочернее

  акционерное общество со 100%-ной собственностью ОАО «РЖД»

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7