Принцип законности является наиболее общим, так как именно он лежит в основе всех иных принципов организации и деятельности органов прокуратуры.

2. Демократизм. Демократизм как общеправовой принцип Россий­ского государства провозглашен ст. 1 Конституции РФ. «Россия,— сказано в ней,—есть демократическое... правовое государство—». Ес­тественно, что прокуратура, одним из направлений деятельности кото­рой является «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, ведомствами, представи­тельными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций» (ст. 1 закона «О прокуратуре РФ»), способствует реальному претворению народовластия в жизнь российского общества.

Демократизм прокурорского надзора означает прежде всего его осу­ществление в интересах народа и от его имени. Проявляется это, в частности, в установлении связей населения с прокурорскими органами. причем связь эта носит двусторонний характер. Закон «О прокуратуре РФ» (ст. 10) возлагает на прокуроров обязанность в установленные сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, государствен­ных и общественных организаций, проводить личный прием граждан. Из принципа демократизма вытекает открытость прокурорской системы, гласность ее деятельности, обязанность прокуроров информировать не только государственные органы, но и «население о состоянии законности» (ст. 4 Закона). Строгое соблюдение названного принципа служит гаран­тией укрепления законности, предотвращает превращение прокуратуры в замкнутую бюрократическую систему.

3. Публичность. Согласно указанному принципу прокуратура в целях охраны личности, государства и общества обязана по долгу службы независимо от усмотрения отдельных лиц и организаций принимать меры к выявлению и своевременному устранению любых нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили, к восстановлению нарушенных гуав и привлечению виновных к установленной законом отаетственноста (ст. 22 закона «О прокуратуре РФ»). Права и обязанности прокуроров по предупреждению, выявлению правонаруше­ний, принятию мер к их устранению, привлечению виновных к ответст­венности используются ими исключительно в интересах закона и «независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов мес­тного самоуправления, общественных объединений...» (ст. 4 закона «О прокуратуре РФ»). В силу универсальности принципа публичности про­курор обязан реагировать на нарушения законности и в тех случаях, когда тог или иной государственный орган ему неподнадзорен. Так, в случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации (ст. 24 закона «О прокуратуре РФ»).[18]

Специальные принципы прокурорского надзора:

1. Единство и централизация прокурорского надзора. Органы проку­ратуры составляют единую федеральную централизованную систему и действуют на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышесто­ящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (ст. 4 закона «О прокуратуре РФ»).

Единство и централизация прокурорского надзора означают, что вся система прокуратуры сверху донизу организуется на основе единых принципов, руководствуется единым законодательством, преследует еди­ные цели, разрешает единые задачи. Прокуроры, за редкими исключени­ями наделяются одинаковыми правами и несут одинаковые обязанности по надзору за законностью. Конечно, работники прокуратуры разных уровней, скажем прокурор области и прокурор района, обладают различ­ными полномочиями, в частности, в области территориальной компетен­ции, по руководству подчиненными прокурорами. Однако во всех отраслях надзорной деятельности полномочия всех прокуроров по отношению к организациям и гражданам однотипны. Например, при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оператив­но-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, уча­стие при рассмотрении в судах уголовных и гражданских дел все прокуроры обладают сходными полномочиями, закрепленными в процессуальном законодательстве и законе «О прокуратуре РФ». Не случайно поэтому в процессуальных кодексах (ст. 34 УПК; ст. 41 ГПК), законе «О проку­ратуре РФ» (ст. 27, 28, 54) любое лицо прокурорского надзора именуется «прокурором», в обобщающем смысле этого слова независимо от должности и звания того или иного работника. С учетом всего этого действия конкретного прокурора всегда рассматриваются как деятель­ность прокуратуры в целом. Это дает возможность в любой момент заменить одного прокурора другим, а вышестоящему прокурору при­нять на себя функции нижестоящего.

Комплектование кадров прокуратуры осуществляется исключи­тельно в порядке назначения (ст. 13 закона «О прокуратуре РФ»). Отсюда вытекает подчиненность и подотчетность нижестоящих проку­роров вышестоящим и в конечном счете Генеральному прокурору РФ.

2. Независимость прокурорского надзора. В соответствии с законом «О прокуратуре РФ» (ст. 4) «органы прокуратуры осуществляют пол­номочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, об­щественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами».

Действенной гарантией обеспечения независимости прокуроров является предусмотренная законом «О прокуратуре РФ» недопусти­мость какого бы то ни было вмешательства в деятельность прокуроров при выполнении ими своих надзорных полномочий. «Воздействие в какой бы то ни было форме федеральных органов государственной власти,—говорится в ст. 5 закона «О прокуратуре РФ»,—органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массо­вой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов». Иными словами, законодатель закрепил единственно верное положение, которое должно быть всегда свойственно прокуратуре: обеспечить правильное и едино­образное применение законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было влияниям.

Рассматриваемый принцип тесно связан с принципом централиза­ции — он подчеркивает независимость прокуратуры от других государ­ственных органов власти и управления.

В частности, не только районные прокуроры, но и прокуроры субъектов Федерации не подчинены местным органам власти и управ­ления, а подчиняются только Генеральному прокурору РФ. Такая не­зависимость дает возможность соответствующему прокурору отстаивать принципиально и без оглядки на местные «авторитеты» свою позицию в борьбе за единую законность.

При решении вопроса о привлечении к ответственности нарушителей закона, в том числе и представителей властных структур, прокурор огражден от влияния любых органов государства (как федеральных, так и местных), любых должностных лиц. Примером тому служит привле­чение к уголовной ответственности и отстранение от должности про­курором города Чусовой Пермской области главы администрации этого города за должностные злоупотребления, превышение власти и слу­жебных полномочий.

Все это не означает, конечно, полного отрыва прокуратуры от органов власти и управления. Прокуратура — орган государства, и уже в силу этого она не может взаимодействовать с другими государствен­ными структурами. Но, естественно, в рамках, четко очерченных законом, таким взаимодействием является координирующая деятель­ность прокуратуры по борьбе с преступностью.

«Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры,— говорится в ст. 8 закона «О прокуратуре РФ»,— коорди­нируют деятельность органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других пра­воохранительных органов по борьбе с преступностью». Обеспечивая координацию, прокурор созывает совещания, организует рабочие груп­пы, истребует статистическую и другую информацию, а также осуще­ствляет иные полномочия в соответствии с положением о координационной деятельности.[19]

В своей работе по укреплению законности и правопорядка, борьбе с преступностью прокуратура взаимодействует с судебными органами, строго соблюдая при этом принцип «...самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчиненности только Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

3. Гласность прокурорского надзора. Принцип гласности смыкается с другими принципами организации и деятельности прокуратуры, но особенно тесно он связан с принципом демократизма. Гласность, открытость деятельности государственных органов—непременный признак демократического общества. Поэтому гласность включена в ст. 4 закона «О прокуратуре РФ», именуемую «Принципы организации и деятельности прокуратуры». В пункте втором части второй названной статьи говорится, что органы прокуратуры «...действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне; информирует федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъ­ектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности».[20]

Глава 3. Надзор за исполнением законов

Прокурорский надзор за точным и единообразным соблюдением законов распространяется на широкую сферу государственной, обще­ственной и частной деятельности. Их разнообразие объективно обус­ловливает необходимость выделения в рамках единого по сути своей прокурорского надзора определенных его участков или направлений, При этом единый в конечном счете объект надзора —законность соответствующей деятельности —видоизменяется, приобретает «специализацию» с учетом конкретной деятельности поднадзорного объекта (структуры), например, надзор на транспорте, соблюдение природоохранительного законодательства, надзор в местах заключения и т. п.

Среди направлений, указанных в ст. 2 Закона о прокуратуре, следует выделить отрасли, которые определяются как относительно самостоя­тельные, но взаимосвязанные участки прокурорской деятельности, ха­рактеризующиеся спецификой задач, предмета и полномочий.

Задачи каждой отрасли вытекают из общих целей прокуратуры по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина; они обусловлены своеобразием объекта и предмета надзора. В соответ­ствии с этим правовые средства и методы деятельности прокуроров в каждой отрасли имеют как общие черты, так и свои особенности.

В целом можно отметить стабильность основных направлений прокурорского надзора с момента его возникновения до настоящего времени. Хотя отдельные видоизменения исключить нельзя.

3.1 Общий надзор за исполнением законов

Это наиболее широкая и многогранная отрасль надзорной деятель­ности прокурора. Предметом ее является исполнение законов феде­ральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Россий­ской Федерации, органами местного самоуправления, органами воен­ного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

Как видим, в этой отрасли надзора наиболее рельефно проявляется деятельность прокуратуры по обеспечению верховенства закона, еди­нообразному его применению на всей территории Российской Феде­рации.

Рассматриваемую отрасль принято именовать «общим надзором». Так она была названа в период образования прокуратуры в инструкции НКЮ РСФСР от 17 октября 1922 г. «О вопросах ближайшей деятель­ности прокуратуры на местах в области общего надзора»2. В дальнейшем термин «общий надзор» был применен и в законодательстве: Декрете ВЦИК от 1 февраля 1923 г., утвердившем Положение о Народном Комиссариате Юстиции, а также других нормативных актах, например в законе «О прокуратуре СССР» 1979 г.[21]

Ныне действующий закон «О прокуратуре РФ» термин «общий надзор» не использует, что, однако, не препятствует применению его для характеристики деятельности прокуратуры в рассматриваемой об­ласти, а также в научных и публицистических работах, посвященных отраслям прокурорского надзора.

Полномочия Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров в области общенадзорной деятельности весьма широки.

Прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения беспре­пятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов и организаций. Он имеет доступ ко всем документам и материалам, с которыми считает необходимым познакомиться в связи с поступившими к нему сведениями о фактах правонарушений. Про­курор может требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделять специалистов для выяснения возникающих вопросов, проведения проверок по поступившим в прокуратуру мате­риалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им предприятий и организаций, вызывать должно­стных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Должностные лица обязаны приступить к выполнению требований прокурора о проведении проверок не позднее десяти суток после их поступления.

Установив факт преступного нарушения закона либо администра­тивного правонарушения, прокурор возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привле­чения виновных к иной установленной законом ответственности.

Прокуроры участвуют в заседаниях коллегий министерств и ве­домств, заседаниях представительных органов, органов местного само­управления. Само это участие используется в целях профилактики правонарушений, предупреждает подчас принятие министерствами и другими органами противоречащих закону актов.

Прокуратура проверяет также законность административного за­держания граждан и применения соответствующими органами и дол­жностными лицами мер воздействия за административные правонарушения. Установив незаконность применения таких мер, про­курор освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергну­тых административному задержанию.

На выявленные нарушения законов прокурор реагирует посредст­вом определенных актов (ст. 23—25 Закона). Характерными признака­ми всех этих актов является то, что они принимаются как итог всей предшествующей деятельности прокурора по проверке исполнения закона.

Законом «О прокуратуре РФ» применительно к рассматриваемой отрасли надзора названы следующие акты: протест, представление и постановление.

Протест (ст. 23 Закона) прокурор приносит на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу. издавшим его, либо обращается в суд или арбитражный суд в порядке, предусмотрен­ном законодательством Российской Федерации. Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятиднев­ный срок. В случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа государственной власти или органа местного самоуправления—на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения за­конности, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотре­ния протеста. О результатах рассмотрения протеста прокурор незамедлительно оповещается в письменной форме. При рассмотрении вопроса коллегиальным органом о дне заседания извещается прокурор, принесший протест.[22]

Представление прокурора (ст. 24 Закона). Представление об устра­нении нарушений закона вносится прокурором в орган или должност­ному лицу, полномочным устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В отличие от протеста, который вносится в целях отмены конкрет­ного нормативного акта, принятого в нарушение закона, представле­ние, как правило, основывается на обобщенных материалах о распространенных нарушениях законности и обстоятельствах, способ­ствующих таким нарушениям. Поводом для внесения представлений в порядке общего надзора чаще всего являются материалы проверок исполнения законов на месте, изучение жалоб и заявлений граждан1. Не позднее чем в месячный срок по представлению должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, и о результатах сооб­щено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представле­ния коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8