По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службе становится раздельным. Вместе с тем государст­венная и муниципальная службы в части правово­го регулирования базируются на общих принци­пах и основаниях, исходя из которых они получа­ют нормативное закрепление.

Главным образом это связано с тем, что предмет и характер труда служащих обоих видов – и государственных, и му­ниципальных, объект и методы воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимость регламентации процедур прохождения службы, важность соблю­дения правоограничений и компенсирующих со­циально-правовых гарантий и льгот во многом совпадают. [19, c. 367]

3.2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

Особенности правового статуса федеральных государственных служащих состоят в том, что осуществляемые ими полномочия - федераль­ные, т.е. определенные ст. 71 и частично ст. 72 Конституции РФ для федеральных органов госу­дарственной власти, а для госслужащих субъек­тов Российской Федерации полномочия выполня­ются государственными органами субъектов Рос­сийской Федерации в пределах совместного ведения с Российской Федерацией и в пределах предоставленной компетенции на территории со­ответствующего ее субъекта. Особенности стату­са муниципальных служащих также заключаются в осуществляемых ими полномочиях, которые обеспечивают решение вопросов местного значе­ния. [21,c. 13]

Вместе с тем муниципальные служащие мо­гут наделяться и некоторыми государственными полномочиями, которые проистекают из содер­жания ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, а также бази­руются на правовой основе взаимоотношений ме­стного самоуправления с государственной влас­тью, закрепленной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации" от 28 ав­густа 1995 г. и другими федеральными законами. Осуществление муниципальными служащими от­дельных государственных полномочий, передан­ных органам местного самоуправления в соответ­ствии с федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации, является важ­ным фактором взаимодействия органов государ­ственной власти и местного самоуправления, под­черкивающим общность юридической природы публично-правовой составляющей в структуре статуса государственных и муниципальных слу­жащих.

Общий правовой статус государственных и му­ниципальных служащих устанавливается на основе Конституции РФ федеральным законодательством.

В настоящее время основы правового положения государственного служащего установлены Феде­ральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. (далее - ФЗ "Об основах ГС РФ")5, его гл. III (ст. 9-20), а основы правового положения муниципального служащего - Федеральным за­коном "Об основах муниципальной службы в Рос­сийской Федерации" от 8 января 1997 г. (далее - ФЗ "Об основах МС в РФ")6, в котором им посвя­щена гл. II (ст. 7-20).

Как и всякий правовой статус, статус государ­ственных и муниципальных служащих обеспечен и структурирован элементным составом юриди­ческих норм. В соответствии с данными феде­ральными законами статусы государственных и муниципальных служащих образуют следующие группы нормативных элементов. По ФЗ "Об ос­новах ГС РФ" - права государственного служаще­го (ст. 9), обязанности (ст. 10), ограничения (ст. И), поощрения (ст. 13), ответственность (ст. 14), гарантии (ст. 15), обеспечение (ст. 17-19); по ФЗ "Об основах МС в РФ" - права и обязанно­сти муниципального служащего (ст. 10), ограни­чения (ст. 11), поощрения (ст. 13), ответствен­ность (ст. 14), гарантии (ст. 15), обеспечение (ст. 16-18). Как видно, даже нумерация статей с одноименным названием почти полностью совпа­дает с аналогичными статьями в том и другом за­конах. Очевидно, что нормативное содержание общего российского законодательства должно совпадать также и по сути правового регулирова­ния обоих видов публичной гражданской службы, какими и являются государственная и муници­пальная службы. [21, c. 15]

Общность публично-правовой природы рас­сматриваемых видов социально-полезной дея­тельности проявляется в том, что государственная и муниципальная службы призваны обеспечивать функционирование государственного аппарата и аппарата органов местного самоуправления, а также реализацию юридически властных полно­мочий государственных и муниципальных долж­ностных лиц. Кроме того, однородный состав нормативных элементов правового статуса госу­дарственных и муниципальных служащих объяс­няется сущностью возложенных на них функций, которые связаны с осуществлением определенно­го вида управления: государственного и муници­пального. Общность правового статуса государ­ственных и муниципальных служащих определя­ется и общностью принципов, на которых основаны данные виды службы.

Единство прин­ципов, установленных законодательством о госу­дарственной и муниципальной службах, со всей очевидностью подчеркивает социально-генети­ческую связь юридических установлений, относя­щихся к правовому статусу этих служащих. Срав­нение ст. 5 ФЗ "Об основах ГС РФ" и ст. 5 ФЗ "Об основах МС в РФ" не оставляет никаких со­мнений в том, что они в равной мере исходят из верховенства Конституции РФ, приоритета прав и свобод человека и гражданина, признания об­щественно-политической важности и почетности профессиональной деятельности государствен­ных и муниципальных служащих, стабильности их кадрового корпуса, а также профессионализма и компетентности, ответственности.

Общим правовым статусом обладают все госу­дарственные и муниципальные служащие, так как положения Конституции РФ и общие нормы федеральных законов распространяют свое дей­ствие на всех служащих без различия их суборди­национного положения и видовой специфики слу­жебной деятельности. Правда, специальное зако­нодательство, регламентирующее госслужбу особых видов, например военную, в органах правоохранительной системы, других отдельных госорганах, устанавливает особенности правово­го статуса государственных служащих посредст­вом наполнения надлежащим содержанием эле­ментного состава юридических норм.

Статусные особенности помимо военнослужа­щих присущи служащим органов внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органов, дипло­матических ведомств и иным. Так, правовое по­ложение военнослужащих определяется прежде всего их воинскими должностями, обязанности и порядок исполнения которых регламентируются законодательными актами, воинскими уставами и другими нормативными актами. Законодательст­вом об органах внутренних дел подробно урегу­лировано правовое положение, прохождение службы, гарантии правовой и социальной защи­ты сотрудников милиции. Статус дипломатичес­ких работников характеризуется тем, что им об­ладают служащие Министерства иностранных дел РФ и его организаций, имеющие дипломати­ческие ранги. В частности, при выполнении своих профессиональных обязанностей дипломатичес­кие работники могут пользоваться в период пре­бывания за границей привилегиями и иммуните­тами, установленными для них нормами междуна­родного права и международными договорами.

Правовой статус государственного и муници­пального служащих возникает на основе законо­дательства в связи с замещением государственной либо муниципальной должности. [22, c.45]

Именно опреде­ленная должность в органе соответствующего ви­да публичной власти (государственной или муни­ципальной) является базовой характеристикой правового положения государственного и муни­ципального служащих. Общее и особенное в их правовом положении суть производные от стату­са этих видов службы как социальных и комплекс­ных организационных и правовых институтов. И действительно, установление обязанностей слу­жащего делает необходимым установление его прав, а наличие обязанностей и прав порождает различные ограничения, а также потребность в соразмерных гарантиях, обеспечении и ответст­венности. Вместе с тем обязанности, права, огра­ничения, гарантии, обеспечение устанавливаются обычно не персонально для каждого служащего, а для должности, которую он занимает. Поэтому эти группы правовых норм имеют подчиненный характер от задач и функций органов государст­венной либо муниципальной власти.

В научно-правовой литературе о государст­венной службе обосновываются различные точ­ки зрения на структуру правового статуса. Тради­ционно деление служебных прав и обязанностей на общие для всех государственных служащих и специальные, обладание которыми связано с кон­кретной должностью. Так, в "классификации обя­занностей и прав государственных служащих ор­ганов военизированных и некоторых иных отрас­лей" выделяются и должностные . Более детальное деление различает общий, особенный (определяемый служебно-видовыми особеннос­тями), специальный (определяемый специализа­цией соответствующей должности) и индивиду­альный (определяемый правоустановлениями конкретной должности) статус.

Представляется, что для статуса муниципальных служащих подоб­ная структуризация не характерна. То, что в ста­тусе государственного служащего понимается как особенное и специальное, в статусе муници­пального служащего объединяется отчасти об­щими нормами, а отчасти индивидуальными. Ви­довая специфика, присущая государственной службе, чем и определяется особенный статус го­сударственных служащих, отсутствует в системе муниципальной службы, а значит, и нет достаточ­ных оснований для выделения особенного статуса муниципальных служащих. Нормы, характеризу­ющие специальный статус государственных слу­жащих, для муниципальных служащих сосредото­чены преимущественно на индивидуальном уров­не. В связи с этим, на наш взгляд, будет продуктивно анализировать общее и особенное в статусе и государственных, и муниципальных слу­жащих.[20, c. 316]

Таким образом, нормы, составляющие основу правового статуса и государственных, и муници­пальных служащих, дифференцируются на об­щие и особенные. Общими считаются те из них, которые свойственны всем государственным и муниципальным служащим, независимо от кате­горий и групп занимаемых ими должностей.

3.3.  ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ СЛУЖАЩИХ

Пол­ный же объем прав и обязанностей индивидуален по каждой должности в зависимости от функций и задач соответствующих органов власти, где уч­реждена та или иная должность государственной либо муниципальной службы, а также обусловлен определенной компетенцией и полно­мочиями, присущими данному органу. Для реали­зации специальных полномочий государствен­ным и муниципальным служащим законодатель­ством могут предоставляться особые права и обязанности, которые, как правило, конкретизи­руются в типовых и индивидуальных инструкци­ях, регламентах, положениях. Именно на этом уровне отражаются статусные особенности госу­дарственных и муниципальных служащих. По своей сути правовой статус государственного и муниципального служащих - это определенная нормами права совокупность прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограни­чений, ответственности, выражающая установ­ленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполня­ющих должностные обязанности в области государственно- либо муниципально-служебных от­ношений. С изменением характера этих отноше­ний меняется и правовой статус государственного или муниципального служащего (например, по­вышение, понижение в должности, временное ис­полнение обязанностей и т.п.).

Из перечня общих прав, предоставленных го­сударственным и муниципальным служащим фе­деральным законодательством, их правовой ста­тус определяют лишь те, которые дают им воз­можность      полноценно         осуществлять должностные обязанности.

К таким общеслужеб­ным правам по ФЗ "Об основах ГС РФ" относятся: право на ознакомление с документами, уста­навливающими права и обязанности государст­венного служащего по занимаемой должности, критерии оценки качества работы и условия про­движения по службе, а также право на организа­ционно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей (п. 1 ч. 1 ст. 9); право на получение в установленном поряд­ке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей (п. 2 ч. 1 ст. 9); право на посещение в установленном по­ рядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций незави­симо от форм собственности (п. 3 ч. 1 ст. 9); право на принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями (п. 4 ч. 1 ст. 9); право на внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции (п. 12 ч. 1 ст. 9). [22, c.51]

Все остальные права (п. 5-11 ч. 1 ст. 9) относятся к личным субъективным правам гражданина, замещающего го­сударственную должность государственной служ­бы, а потому их следует исключить из структуры нормативных положений, определяющих общий правовой статус и должностные полномочия го­сударственных служащих. Следует согласиться с высказанным в юридической литературе мнени­ем о том, что личные права государственных слу­жащих "призваны косвенно обеспечивать эффек­тивную деятельность служащего, заинтересовы­вая его в получении премий, в продвижении по служебной лестнице и т.п.".

Такой подход применим и для понимания пра­вового статуса муниципальных служащих. Основ­ная масса региональных законов10 закрепляет право муниципального служащего на ознакомле­ние с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой им муниципальной должности муниципальной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, указывающими также на организаци­онно-технические условия, необходимые для ис­полнения должностных обязанностей.

Российская практика последних лет, как и международный опыт, со всей очевидностью убеждает в недостаточности одного лишь норма­тивного закрепления субъективных прав чинов­ника, особенно таких как право на участие в кон­курсе на замещение вакантной должности, право на продвижение по службе, право на служебные заслуги, на защиту профессиональных и социаль­но-экономических интересов, на честь и достоин­ство и ряд других. Но без должного обеспечения возможности их практического воплощения это пагубно влияет на устойчивость правового поло­жения государственного или муниципального чи­новника. А это, в свою очередь, ослабляет не только сам правовой статус, но и влечет негатив­ные последствия в его служебной дееспособнос­ти. Преодолеть законодательные упущения мож­но только путем разработки и внедрения процес­суально-правовых механизмов реализации материальных установлений прав чиновника.

Права, которыми наделяются государствен­ный и муниципальный служащие, становятся ре­альностью лишь в том случае, если они сопряже­ны с обязанностями. Принцип сочетания прав и обязанностей знали еще юристы античности. Установление разумного (в смысле необходимой достаточности) баланса в соотношении между правами и обязанностями всегда было важней­шей теоретической проблемой юриспруденции, имеющей существенное прикладное значение для отраслей права и законодательства. Единство прав и обязанностей обусловлено тезисом о вза­имной ответственности управомоченного субъ­екта, который совершает определенные действия и должен в то же время нести за них ответствен­ность.

Существование принципа единства прав и обязанностей теоретико-правовая мысль вырази­ла диалектическим утверждением: "Нет прав без обязанностей и нет обязанностей без прав". Меж­ду тем федеральное законодательство не содер­жит перечня прав и обязанностей муниципальных служащих, предоставляя региональному законо­дателю самостоятельно определить их каталог. Нормативный анализ регионального законода­тельства совершенно определенно приводит к выводу о совпадении основных обязанностей, ко­торые возлагаются на государственных и муни­ципальных служащих, а равно и устанавливаемых для них правоограничений, включаемых в общий правовой статус. [19, c.415]

В ряде субъектов Российской Федерации их законы вменяют муниципальным служащим дополнительные обязанности, напри­мер, беречь муниципальную собственность (Рес­публика Карелия, Архангельская, Белгородская, Калининградская, Орловская, Курская области и др.), обеспечивать каждому гражданину возмож­ность ознакомления с документами и материала­ми, непосредственно затрагивающими его права и свободы, возможность получения гражданами другой полной и достоверной информации о дея­тельности органов местного самоуправления, ес­ли иное не предусмотрено законом (Республика Дагестан, Краснодарский край, Амурская, Брян­ская, Вологодская, Кировская, Сахалинская обла­сти и др.), а также обязанность не совершать дей­ствий, подрывающих авторитет муниципальной службы (Свердловская, Орловская области и др.), заботиться о благе муниципального образования, не противопоставлять интересы муниципального образования государственным интересам субъекта Федерации (Санкт-Петербург).

Страницы: 1, 2, 3, 4