ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА РОССИИ: НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ КАРЬЕРНОГО РОСТА

2.1. КОМПЕТЕНТНОСТЬ В ГОССЛУЖБЕ

Государственная служба России – важнейший инстру­мент власти, экономики, социальной сферы, национальной безопасности. Однако нынешний государственный аппарат из-за внутренних противоречий не приспособлен для реше­ния многих стратегических задач. Одна из основных при­чин - некомпетентность госслужащих и несоответствие за­нимаемой должности. Издержки проявляются и в низкой эффективности работы госорганов, высокой степени отчуж­дения от них граждан, снижении престижа госслужбы. Реформа системы госслужбы назрела давно и уже стала не­обходимостью.

Движение по ступеням служебной иерархии у всех скла­дывается по-разному. Одни работники быстро делают карь­еру — легко взбираются по служебной лестнице, преодоле­вая, а то и минуя одну ступень за другой. Другие, подолгу пребывая в одной и той же должности, как бы «застрева­ют» в начале лестничного марша и до поры до времени сми­ряются с таким положением, иногда и вовсе переставая ду­мать о дальнейшем росте.

С лестницей, как известно, связана одна особенность: чем выше по ней поднимаешься, тем больше подвергаешься риску упасть. Должностной рост не бывает легким и бес­конфликтным. Способность легко подняться на одну или несколько ступеней не гарантирует такой же успех при вос­хождении на следующие. А то и вовсе может происходить служебный регресс. В чем же причина? [5,c. 251]

В любом управленческом коллективе работник может достигать своего уровня некомпетентности, если должност­ная ступень оказалась для него слишком высокой. Госслу­жащий с низким образовательным потенциалом, не имею­щий надлежащего опыта управленческой работы или просто не предрасположенный к умственному труду в интенсив­ном режиме, может оказаться профессионально несостоя­тельным уже в самом основании пирамидальной должност­ной структуры.

Человек, хорошо зарекомендовавший себя в роли специ­алиста (функционального или обеспечивающего), будучи на­значенным на руководящую должность, например, началь­ником отдела, против всех ожиданий может оказаться некомпетентным именно в такой роли. Или компетентный ученый в области экономики, попав на практическую руко­водящую работу в органах государственной власти и управ­ления, вполне может показать себя как некомпетентный администратор. Дело в том, что всякое движение по ступеням служебной иерархии (не только по вертикали, но и по горизон­тали) может порождать неожиданную некомпетентность в свя­зи с открывающимися обязанностями. При вступлении в но­вую должность требуется проявлять способности, в которых не было нужды на предыдущих должностях.

В то время, пока госслужащий осваивается в новой долж­ности, он может оставаться частично некомпетентным. В зависимости от умения адаптироваться в новом качестве, работник может достигать наибольшей профессиональной некомпетентности постепенно, накапливая ее в результате неоднократной смены труда. Вполне возможно, что даль­нейшего должностного роста не будет, но не исключено, что при определенном стечении обстоятельств госслу­жащему не закрыт путь к еще большей некомпетентности. Если обладатель руководящей должности будет иметь в своем окружении сотрудников, достигших, как и он, своего предела некомпетентности, хорошего ждать не приходится. Рано или поздно случится то, что предопределено уровнем общей некомпетентности — начальник, как не справивший­ся с возложенными на него обязанностями, будет смещен с должности. Иное дело, если чиновник окружает себя ком­петентными кадрами и умело опирается на их коллектив­ный разум, что позволяет достигать хороших результатов. Это тот случай, когда частичная некомпетентность руково­дителя компенсируется профессионализмом подчиненного персонала. Такой, по сути, ограниченно компетентный гос­служащий вполне может продолжать движение по служеб­ной лестнице вверх. [9,c. 304]

Череда восхождений до уровня высших должностей гражданской службы сопровождается достижением таких пределов индивидуальной некомпетентности, что трансфор­мировать ее в компетентность бывает затруднительно сказываются накопленная критическая масса непрофессио­нализма, недостаток образовательного и творческого потен­циала, предельный возраст, ухудшение здоровья и другие факторы.

Госслужащие, занимающие высшие и главные должнос­ти гражданской службы, не сами управляют, не сами выра­батывают решения, хотя окончательный выбор бывает за ними. Их дело - организовывать и направлять деятельность других, вырабатывать и проводить в жизнь идеологию госу­дарственного управления применительно к своему участку руководства. И здесь огромную роль играет административ­ный аппарат, на который вынужден опираться чиновник.

В иерархический системе госслужбы работники пере­мещаются на другие участки деятельности как снизу вверх, так и по горизонтали, в силу ротаций, чтобы заполнить об­разующиеся по разным причинам вакансии. Это только ка­жется, что подобные перемещения происходят чуть ли не спонтанно, хаотично. Ничего подобного. Здесь во всем су­ществует внутренняя предопределенность, своеобразная логика, срабатывают определенные принципы и методы. Их анализ дает богатую пищу для размышлений. [10, c. 603]

2.2. СПОСОБЫ ПРОДВИЖЕНИЯ ПО СЛУЖБЕ

Казалось бы, наиболее предпочтительным следует счи­тать метод продвижения по результатам деятельнос­ти. Легче всего руководствоваться этим принципом в тех структурах, где умеют формулировать цели и задачи управ­ленческой деятельности в количественно и качественно из­меряемых показателях. В таких условиях проще установить заслуги отдельно взятого работника в общем балансе ре­зультатов организации. Объективнее оценивается компе­тентность специалиста, руководителя, так как она напрямую увязывается с получением искомого результата управ­ленческой деятельности. Однако данный метод, иначе на­зываемый продвижением по заслугам, не получил долж­ного распространения, поскольку выдвигать научно обоснованные цели и объективно оценивать, насколько вы­полняемая работа служит их достижению, - задача не из простых, и ее еще не научились решать как следует.

Широко применяется на практике метод продвижения по принципу преданности. Если сотрудник «вписался» в локальную (уровень отдела, комитета) или общую (уровень департамента, администрации в целом) команду, отличает­ся лояльностью к начальству и не делает сколько-нибудь заметных ляпов в работе, то при вынесении решения о его выдвижении профессионализм уходит на второй план и в расчет берется именно этот принцип.

Продвижение за исполнительное усердие тоже прак­тикуется достаточно часто. Усердие, желание угодить на­чальству предопределяют перевод госслужащего на выше­стоящую вакантную должность, даже если он и не «хватает звезд с неба».

Продвижение на основе предпочтительности мне­ния — распространенный метод назначения. За основу принятия решения о заполнении вакансии принимается ка­кое-то конкретное субъективное мнение (чаще всего непо­средственного начальника), вне зависимости от профессио­нальной компетентности работника. Или речь идет о продвижении на основании тайных предпочтений, когда при­чины принятия кадровых решений остаются неизвестными. [11,c. 317]

Продвижение по выслуге лет — здесь во главу угла положен подход — «необходимо отблагодарить работника за многолетний труд».

Это далеко не полный перечень методов должностных продвижений, в результате которых многие госслужащие оказываются «не на своем месте». В том, что некоторые специалисты пребывают на уровне некомпетентности, но сами так не считают и верить в это не хотят, кроется боль­шая опасность для системы государственной службы. По­рой трудно бывает установить, в чем причина низкой эффективности управленческой деятельности — в самих ли гос­служащих, в оргструктуре управления, в методах кадровой работы или в других элементах самой системы госслужбы.

Нередко в деятельности чиновников госслужбы прояв­ляется действие принципа аппаратной регрессии. Бюрокра­тические препоны начинают ограничивать эффективную работу отдельных руководителей и специалистов, в коллек­тиве формируется покровительственное отношение к по­средственным работникам, защищается некомпетентность тех, кто в своем профессиональном развитии остановился и не хочет двигаться дальше. Всякий посредственный ра­ботник, крепко «зацепившийся» за должность, начинает все больше и больше работать на понижение коэффициента полезности своего управленческого рабочего места. И если критическая масса таких работников начинает превалиро­вать в аппарате, регрессия последнего гарантирована.

Государственная служба - вроде бы один корабль, вот только штурвалов на этом корабле много. И всякий «капи­тан» крутит доставшийся ему штурвал так, как заблагорас­судится. Всегда ли заданные «капитанами-чиновниками» движения совпадают с общезаданным курсом? Практика по­казывает, что нет. Иначе не стоял бы вопрос о радикальном переустройстве государственной службы. [6, c. 382]

2.3. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ РЕФОРМА ГОССЛУЖБЫ

В июле 2004 г. был принят федеральный закон «О государ­ственной гражданской службе РФ». Закон стал очередным шагом в реформировании госслужбы, которое осуществляется поэтапно, начиная с 2000 г. До конца 2005 г. должна быть создана стабильная система государственной службы, подкон­трольная и открытая гражданскому обществу, разработаны и внедрены действенные механизмы ее функционирования.

Задача создания единой государственной гражданской службы решается путем унификации реестров должностей государственных гражданских служащих — вводится еди­ный реестр для всех видов гражданской службы.

Для совмещения различных видов государственной граж­данской службы закон меняет структуру должностей. Это позволит более детально выработать требования к ним, уточнить должностные обязанности, заработную плату и социальные гарантии. Также обеспечит совместимость раз­ных мест работы для человека, который, к примеру, уходит с военной службы на гражданскую или приходит с граж­данской службы субъекта Федерации на гражданскую служ­бу РФ. Если он ушел в ранге советника, то и в другое место должен прийти в том же ранге. Его оклад, пенсия и прочее будут, таким образом, абсолютно соотносимы.

Закон устанавливает более высокие стандарты для чи­новников: например, сокращается срок между аттестация­ми с четырех до трех лет. Он также меняет требования к специализации кадров и предусматривает нововведения, по­зволяющие отобрать именно нужных специалистов. Основ­ной формой соглашения о приеме на работу станет служеб­ный контракт. При этом срочные служебные контракты коснутся преимущественно руководителей, их заместите­лей и помощников. Для повышения ответственности и эф­фективности исполнения служащим своих обязанностей вводится должностной регламент. Он включает в себя ква­лификационные требования, перечень вопросов, по которым чиновник вправе самостоятельно принимать решения, пе­речень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям.

Один из важных моментов нового закона — конкурсный прием на государственные должности. Несмотря на то, что в старом законе конкурс тоже прописан, до сих пор многие работники принимаются на государственные должности без участия в нем. Новый закон ужесточает требования к конкурсу.

Вместо старых групп, категорий и разрядов вводятся группы, категории и чины. Учреждаются четыре категории должностей государственной гражданской службы: «руко­водители», «помощники» («советники»), «специалисты» и «обеспечивающие специалисты». [15, c. 192]

Должности подразделяются на следующие группы: «ру­ководители» и «помощники» относятся к высшей, главной и ведущей; «специалисты» - к высшей, главной, ведущей и старшей; «обеспечивающие специалисты» - к главной, ве­дущей, старшей и младшей группам гражданской службы.

Вместо квалификационных разрядов устанавливаются классные чины, причем присвоение чина будет осуществ­ляться по результатам квалификационного экзамена персо­нально. Классные чины государственной гражданской службы подразделяются на 1-й, 2-й и 3-й классы — действи­тельный государственный советник РФ (высшая группа), государственный советник РФ (главная группа), советник гражданской службы (ведущая группа), референт граждан­ской службы (старшая группа) и секретарь гражданской службы (младшая группа).

Таким образом, в системе государственной службы выст­раивается весьма внушительная иерархия распределения работников по ступеням компетенции.

Принципиально важно, чтобы статус каждого госслужаще­го нашел реальное отражение в должности и классном чине. Работник (гражданин) должен поступать именно на государ­ственную службу (на служение Отечеству), а не просто на работу в государственный орган власти и управления.

Заметим, что по большому счету в России государствен­ной гражданской службы нет до настоящего времени. При­нятая в 2002 г. Программа реформирования госслужбы (2003—2005 гг.), утвержденная Указом президента РФ, обя­зывает реформировать то, что еще не сложилось. Законода­тельство, призванное регулировать отношения в этой сфе­ре деятельности, лишь только формируется. Продолжается трудовой наем на работу в тот или иной орган власти и управления в соответствии с общим трудовым законодатель­ством. Поэтому правильнее вести речь не о реформирова­нии системы госслужбы, а о формировании принципиально нового социального института государственной власти. Понимать, это – значит культивировать новое качество тру­довых, правовых и психологических отношений в системе госслужбы. [14, c. 96]

ГЛАВА 3. УПРАВЛЕНИЕ КАРЬЕРОЙ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ

3.1. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

Современный этан государственного строитель­ства и формирования гражданского общества в Рос­сии напрямую связан с решением стратегических вопросов организации и правового обеспечения ин­ститутов государственной и муниципальной служ­бы. Концепция реформирования системы государ­ственной службы Российской Федерации, утверж­денная Президентом РФ 15 августа 2001 г. предусматривает кардинальное обновление феде­рального законодательства не только в сфере госу­дарственной службы, что неминуемо повлечет за собой пересмотр многих положений законодатель­ств субъектов Российской Федерации, а также приведение в соответствие с ними иных нормативных правовых актов, в том числе внесение изменений в законодательство о муниципальной службе.

В этой связи чрезвычайно важен вопрос о единстве природы и особенностях правового обеспечения государственной службы и муниципальной службы. При этом имеются в виду государственная граждан­ская служба и муниципальная служба, которая также является разновидностью гражданской публичной службы. Рассмотрение природы и особеннос­тей правового обеспечения этих видов службы предполагает выявление общего и особенного в правовом статусе государственных гражданских и муниципальных служащих.

Действующее российское законодательство вполне определенно устанавливает организацион­но-правовые формы, в которых осуществляются государственная и муниципальная службы, и соот­ветственно ограничивает круг лиц, которые обла­дают статусом государственных и муниципальных служащих.

Организационно-правовой формой про­хождения государственной службы являются органы государственной власти Российской Федерации иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными за­конами, лица, имеющие статус федеральных государственных служащих, либо государственные ор­ганы субъектов Федерации, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) и регио­нальными законами, - лица, получающие статус го­сударственных служащих соответствующего субъ­екта Российской Федерации. Организационно-пра­вовой формой муниципальной службы являются органы местного самоуправления, - лица со стату­сом муниципальных служащих. Отсюда видно, что общим сущностным признаком, объединяющим правовое положение государственных и муници­пальных служащих, является форма публичной вла­сти, обеспечивающая единство властных полномо­чий соответствующих органов публичной власти. [14, c. 547]

Отличия проистекают не только из территориаль­ного масштаба, но и из самой сферы властно-управ­ленческой деятельности, выражаемой институтами государственной либо муниципальной службы, из функциональной специфики, особенностей компе­тенции и полномочий государственных органов ли­бо органов местного самоуправления. Отличия во многом обусловливаются также и тем, какая право­вая доктрина господствует при создании законода­тельной базы и осуществлении нормотворчества в данной сфере общественных отношений.

По Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления отделены от органов государст­венной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь за­ключена суть одного из важнейших доктринальных положений, определяющих конституцион­ные основы местного самоуправления (наряду со ст. 130-133) и принципы его правового обеспече­ния в современной России, которые сформулиро­ваны с учетом Европейской хартии честного са­моуправления.

Страницы: 1, 2, 3, 4