Подводя итог главе первой, можно сделать
следующие выводы в отношении специфики управления муниципальной собственностью
в России.
Во-первых, муниципальная собственность
принадлежит всему населению муниципального образования и служит удовлетворению
его основных жизненных потребностей. Следовательно, необходимо ограничить возможность
совершения органами местного самоуправления действий, влекущих банкротство
муниципальных образований.
Во-вторых, органы местного самоуправления
являются не только субъектом хозяйствования, но и субъектом властных отношений.
А это дает возможность органам местного самоуправления право принимать
общеобязательные на территории муниципального образования решения, в том числе
и такие, которые могут создать муниципальным предприятиям и организациям
льготные условия деятельности по отношению к другим субъектам рыночных
отношений.
Принципиальным для муниципального права
Санкт-Петербурга является дополнение пункта 3 статьи 6 Федерального Закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №
154-ФЗ Федеральным Законом «О внесении дополнений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 55-ФЗ
от 17.03.97 вторым абзацем следующего содержания: «в субъектах Российской
Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях
сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их
территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным
законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных
бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации - городов
федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.»
Необходимо обратить внимание на вторую часть
вновь веденного абзаца - из данной нормы следует, что объекты муниципальной
собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами
субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга.
В вопросах определения понятий собственности и вопросов, связанных с оборотом
собственности, следует использовать Гражданский Кодекс Российской Федерации
(Федеральный Закон № 51-ФЗ от 30.11.94). Как мы уже указывали в главе 1,
Гражданский Кодекс РФ в статье 215 устанавливает, что «имущество, принадлежащее
на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим
муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью».
Право собственности является одним из видов
гражданских прав. К объектам гражданских прав, в силу статьи 128 Гражданского
Кодекса РФ, «относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в
том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты
интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них
(интеллектуальная собственность); нематериальные блага».
Следует также обратить внимание, что в Законе №
55-ФЗ говорится не о категориях или видах объектов, а о самих объектах - то
есть о перечне собственности.
Таким образом, из норм Федерального Закона №
55-ФЗ и Гражданского Кодекса РФ следует, что законами Санкт-Петербурга должны
определяться исчерпывающие перечни собственности муниципальных образований,
расположенных на территории субъекта федерации города Санкт-Петербурга.
При этом, для перехода права собственности на
объект муниципальной собственности, следуя нормам Закона № 55-ФЗ, должно
вносится изменение в соответствующий перечень. До внесения изменений в перечень
перехода права собственности происходить не должно (аналогия с государственной
регистрацией прав на объекты недвижимости).
Однако в этом случае необходимо обратить внимание
на пункт 1 статьи 132 Конституции РФ, в которой однозначно закреплено, что
«органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной
собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают
местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также
решают иные вопросы местного значения».
С учетом положений пунктов 1 и 2 статьи 209
Гражданского Кодекса РФ, установившего, что «1. Собственнику принадлежат права
владения, пользования и распоряжения своим имуществом. 2. Собственник вправе по
своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые
действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права
и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество
в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права
владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и
обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.», а также
положений пункта 1 статьи 130 Конституции РФ, говорящей о том, что «местное
самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение
населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение
муниципальной собственностью» следует признать, что никакой орган
государственной власти не может каким-либо образом оказать влияние на право
органов местного самоуправления распоряжаться (в том числе продавать,
приобретать или обменивать) муниципальной собственностью. В таких условиях
закрепление перечня объектов муниципальной собственности законом
Санкт-Петербурга лишено всяческого юридического и практического смысла.
Право органов местного самоуправления на
самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета (пункт 1 статьи 132
Конституции РФ) приводит к праву приобрести любое (движимое или недвижимое)
имущество в муниципальную собственность (например, у гражданина - то есть из
частной собственности) исходя из права самостоятельного использования
финансовых средств местного бюджета. Это также говорит о невозможности
ограничить право муниципальных образований (и органов местного самоуправления),
как на само право собственности, так и на возможность осуществления этих
прав.
Возможно, федеральный законодатель вводя
исследуемую норму, предполагал закрепить право города Санкт-Петербурга передать
(или не передать) в муниципальную собственность объекты недвижимости,
находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга. Однако это право
принадлежит субъекту федерации и без введения специальной нормы в Закон РФ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в силу действия
приведенных выше норм Гражданского Кодекса РФ (в отношении государственной
собственности).
На практике, введенная Законом № 55-ФЗ норма
позволила органам государственной власти Санкт-Петербурга изъять из
муниципальной собственности имущество, переданное в муниципальную собственность
в силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 №
3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на
федеральную собственность, государственную собственность республик в составе
Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов,
городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (органы
местного самоуправления существовали и до принятия в 1993 году Конституции РФ -
см. Закон РФ «О местном самоуправлении РФ» № 1550-1 от 06.07.91 и статьи 85,
137-151 Конституции РСФСР).
Тем самым фактически были нарушены равноправие
форм собственности, установленное пунктом 2 статьи 8 Конституции России («в
Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная,
государственная, муниципальная и иные формы собственности») и самостоятельность
местного самоуправления, установленная статьей 12 Конституции («в Российской
Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное
самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.»)
Федеральный Закон № 55-ФЗ, передав право субъекту
федерации - городу Санкт-Петербургу - определять перечень муниципального
имущества, тем самым ограничило право Российской Федерации самостоятельно
распоряжаться федеральной собственностью (статья 71 пункт «д» Конституции РФ -
в ведении Российской Федерации находится <...> федеральная собственность
и управление ею), так как передача имущества из федеральной собственность в
муниципальную, следуя тем же нормам Закона № 55-ФЗ, должно подтверждаться
региональными законами.
При рассмотрении данного вопроса важным, на наш
взгляд, является и вопрос построения системы местного самоуправления. В
Санкт-Петербурге реализована одноуровневая система местного самоуправления, без
образования общегородских органов местного самоуправления (в отличие от города
Москвы, имеющего двухуровневую систему местного самоуправления), что
допускается ввиду того же Закона № 55-ФЗ.
Поэтому никакие общегородские органы управления
Санкт-Петербурга нельзя рассматривать как общегородские органы местного
самоуправления. Совмещение же функций органов государственной власти и органов
местного самоуправления противоречит статье 12 Конституции России («органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти»), что
подтверждено решениями Конституционного Суда РФ (№1-П от 24.01.97, №15-П от
30.11.2000 и других).
Данный тезис подтверждается выводом
Конституционного Суда РФ от 19.05.92 № 5-П по делу о толковании статьи 183
Конституции РСФСР (1978 года): "Конституция Российской Федерации в
редакции от 21 апреля 1992 года не относит Советы народных депутатов Москвы и
Санкт-Петербурга к системе местного самоуправления <...> Распространение действия
Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР" на город Москву
противоречит этим новым конституционным положениям о разграничении системы
представительных органов государственной власти и системы местного
самоуправления».
Таким образом, норма муниципального права,
введенная Федеральным Законом № 55-ФЗ от 17.03.97 об определении объектов
муниципальной собственности субъекта Российской Федерации - города федерального
значения Санкт-Петербурга, вступает в противоречие с Конституцией России.
Тем не менее, несмотря на ряд противоречий, распоряжением
КУГИ от 05.03.2002 № 368-р «Об утверждении примерной формы договора о передаче
объектов государственной собственности Санкт-Петербурга в собственность
муниципального образования» утверждена примерная форма такого договора.
(Приложение 1)
Органы местного самоуправления (МСУ)
Санкт-Петербурга своей деятельностью, с одной стороны, уже завоевали
определенный авторитет и доверие населения, а с другой стороны, столкнулись с
ситуацией, когда органы государственной власти, не желая мириться с ростом
популярности местного самоуправления, его самостоятельностью в решении вопросов
местного значения откровенно тормозят процесс развития системы МСУ в городе.
Система местного самоуправления в
Санкт-Петербурге как институт власти и неотъемлемый элемент конституционного
строя находится в стагнирующем положении. Об этом постоянно и безуспешно
высказываются руководители муниципальных образований на конференциях,
совещаниях, в СМИ.
Такую возможность органам государственной власти
дает особый статус Санкт-Петербурга как города федерального значения и
вышеуказанная специальная «поправка» к Федеральному Закону «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ», лишившая самостоятельности
петербургские муниципальные образования и породившая двоевластие в городе.
Предметы ведения муниципальных образований
Санкт-Петербурга установлены статьёй 8 закона Санкт-Петербурга «О местном
самоуправлении в Санкт-Петербурге». Сравнительный анализ предметов ведения
органов местного самоуправления России и Санкт-Петербурга показывает, что из
ведения муниципальных образований Санкт-Петербурга исключены следующие вопросы
местного значения:
·
муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного
значения;
·
организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
·
сохранение памятников истории и культуры, находящихся в
муниципальной собственности;
·
создание условий для организации спортивных и зрелищных
мероприятий
·
благоустройство и озеленение территории муниципального
образования:
·
организация, содержание и развитие муниципальных учреждений
профессионального образования;
·
регулирование планировки и застройки территорий муниципальных
образований;
·
контроль за использованием земель на территории муниципального
образования;
·
регулирование использования водных объектов местного значения,
месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для
строительства подземных сооружений местного значения;
·
организация утилизации и переработки бытовых отходов;
·
обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном
образовании, организация муниципальной пожарной службы.
Кроме того, к вопросам местного значения в
Санкт-Петербурге не отнесено подавляющее большинство вопросов местного
значения, предусмотренных отраслевым законодательством, например полномочия в
области осуществления градостроительства, установленные Градостроительным
кодексом Российской Федерации.
Несоответствие законов Санкт-Петербурга
Федеральным Законам парализует работу органов местного самоуправления по
предметам ведения и источникам финансирования.
Под предлогом «сохранения единства городского
хозяйства» городские власти отказывают муниципалитетам в передаче даже сугубо
локальных функций и предметов ведения местного значения, делая само их
существование бессмысленным. Несомненно, это дискредитирует в глазах населения
не только муниципальную, но и любую другую власть как элемент конституционного
строя.
Несоответствие законов Санкт-Петербурга Федеральным Законам парализует работу
органов местного самоуправления по предметам ведения и источникам
финансирования.
Например, согласно п.п 11 ст.8 Закона
Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» предметом
ведения муниципальных образований является «обеспечение санитарного
благополучия населения». Однако средства, взимаемые с квартиросъемщиков за
санитарную уборку территории, поступают в Комитет по содержанию жилищного фона,
который не обеспечивает качественно и своевременно оплаченную населением
услугу, при этом массовые жалобы населения поступают в органы местного
самоуправления.
Не меньше проблем сегодня возникает и в сфере
ценообразования на объекты муниципальной собственности. Эти вопросы чрезвычайно
актуальны с той точки зрения, что приватизация государственной и муниципальной
собственности является важной составной частью экономической политики, развития
субъектов хозяйствования, углубления отношений собственности. Продажа объектов
нежилого фонда обеспечивает значительную долю поступлений средств от
приватизации в бюджет.
Следует отметить, что операции купли-продажи
объектов недвижимости, осуществляемые в процессе приватизации, затрагивают
первичный рынок недвижимости и регулируются нормативно-правовыми актами,
утверждаемыми Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, правительством
субъекта Федерации, и в то же время должны учитывать основные тенденции, как на
вторичном рынке продажи, так и аренды нежилых помещений. Необходимо учитывать
различные правовые аспекты, связанные с правом собственности, правом
хозяйственного ведения, оперативного управления, постоянного (бессрочного)
пользования земельным участком, доверительного управления, правом аренды,
ипотекой, сервитутами.
Порядок продажи объектов недвижимости в
Санкт-Петербурге осуществляется на основании Положения о порядке предоставления
объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях,
утвержденного распоряжением губернатора от 03.06.94 №585-р. Предоставление на
инвестиционных условиях (продажа) объектов или имущественных прав на них
производится как по результатам инвестиционных торгов, так и целевым
назначением. Предоставление объектов недвижимости и имущественных прав на них
целевым назначением производится в исключительных случаях, определенных
распоряжением губернатора Санкт-Петербурга от 04.04.97 №283-р.
Страницы: 1, 2, 3, 4
|
Муниципальная собственность - социально-экономическая основа местного самоуправления
Наверх