V. Современные проблемы реформы института государственной службы: расширение сферы публично-правового регулирования

  Как было отмечено, государственная служба представляет комплексный пра­вовой институт, который включает в себя правовые нормы различных отраслей пра­ва. Вероятно, нормы ряда правовых отраслей исчезнут в будущем из сферы регули­рования государственно-служебных отношений, а вместо них будут приняты норма­тивные акты сугубо административно-правового (государственно-служебного) ха­рактера.

На наш взгляд, организация и функционирование государственной службы оп­ределяются в большей степени при помощи норм публичного права. Среди основ­ных правовых отраслей, входящих в систему публичного права, административное право является важнейшей профилирующей отраслью регулятивного типа и исполь­зует при этом специфический метод централизованного, властного регулирования. В таком специфическом административном режиме и работают государственные (му­ниципальные) служащие. Государственные (муниципальные) служащие — это представители публичной организации: государства, государственных органов, органов местного самоуправления. Государственные служащие, следовательно, являются представителями публичного права, субъектами публичного (административного) права. Служащие находятся в стабильных, прочных отношениях с государством (с органами местного самоуправления).

Участники правоотношений обладают в публично-правовой сфере особым ста­тусом, т. е. возможностью использовать властно-управленческие полномочия, ре­шать политические, государственные, социально значимые задачи, которые откры­вают путь для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства.

В публичном праве юридический приоритет имеет воля органов государствен­ной власти. Правовое регулирование централизованно строится на началах суборди­нации (т. е. по принципу «власть — подчинение»), соблюдения дисциплины, ответ­ственности нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательнос­ти выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц для нижестоящих субъектов. Следовательно, государственная служба пронизывается правовыми установлениями, содержащимися в различных отраслях публичного права.

Государственные служащие — субъекты публичного права (или субъекты ад­министративного права), а в будущем, вероятно, они станут субъектами служебного (чиновного) права. Поэтому если публичное право, как отмечает Ю.А. Тихомиров, имеет своим девизом обеспечение гармонии и согласия в обществе, баланса инте­ресов личности, коллективов, общностей и общества в целом, стабильность госу­дарства и его институтов, устойчивость основ экономического и социального раз­вития, то этот же девиз должен взять на вооружение и каждый служащий, который находится на государственной или муниципальной службе.

Предмет, цели, принципы, метод административно-правового регулирования, внутренняя взаимосвязь с другими административно-правовыми институтами позво­ляют утверждать, что государственная служба находится в специфическом админи­стративно-правовом режиме регулирования.

Особый статус государственной службы обусловлен его публично-правовой при­родой и определяется главным образом имеющимися традиционными различиями между административным (публичным) и частным правом. На это обращается вни­мание в западной административно-правовой литературе. Общая линия разграниче­ния проводится там в отношении статуса должностного персонала. Например, как пишет Г. Брэбан, французская система управления пользуется услугами лиц, подчи­ненных режиму частного права, и служащих государственного сектора. Во Франции, как и во многих других странах, было признано необходимым, чтобы служащие го­сударственной администрации или по крайней мере часть из них имели специальный правовой режим, отличающийся от норм общего права, поэтому в этой стране сло­жилась специфическая система государственной службы.

Во всех странах, в которых законодательством установлен особый публично-правовой статус государственных служащих и создан профессиональный, специаль­но подготовленный корпус государственных служащих, чиновники имеют соответ­ствующие права, обязанности, ограничения и привилегии. Таким образом, в этих го­сударствах учреждена профессиональная бюрократия, действует система законода­тельства, состоящая из двух частей: одна часть распространена на работников, нахо­дящихся на государственной службе, а другая регулирует отношения в сфере общих трудовых отношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях (государственные и муниципальные органы, общины, объединения и пр.). Между данными системами главное различие состоит в том, что лица, находящиеся на госу­дарственной службе, в отличие от лиц, состоящих в обычных трудовых отношени­ях, имеют особый публично-правовой статус и пользуются преимущественными правами (специальные обязанности, запреты, ограничения и т. д.), а второстепенное различие заключается в том, что в регулирование государственной службы включа­ется несколько специфических обязанностей (например, запрет на забастовки, более строгое подчинение по службе, последствия несоблюдения этих предписаний и т. д.).

Все перечисленные составные части института государственной службы рефор­мировались в последние годы либо претерпевают существенные изменения в насто­ящее время. Это характерно и для различных отраслей права, содержащих правовые нормы, входящие в институт государственной службы, и для пединститутов, состав­ляющих данный институт. На наш взгляд, процесс реформирования государственной службы связан с усилением публично-правовых начал в сфере регулирования госу­дарственно-служебных отношений.

Как считает В. А. Юсупов, правовые институты, обеспечивающие и закрепляю­щие принципы государственной службы, порядок ее прохождения, должностные права и обязанности служащих, аттестацию работников, характеризуются двумя признака­ми: 1) однородностью регулируемых ими общественных отношений; 2) специфи­ческим проявлением административно-правового метода воздействия на эту группу социальных связей.31 Второй признак — внутриорганизационный (т. е. отношения, складывающиеся в ходе практического осуществления государственной службы), как правило, относится к сфере трудовых отношений.

Однако такое понимание было справедливым до недавнего прошлого, так как, с одной стороны, развитие нового законодательства о государственной службе ведет к уменьшению сферы практического регулирования нормами трудового права так называемых внугриорганизационных отношений (в настоящее время данная область правового регулирования значительно минимизирована и имеет четкую тенденцию к постоянному уменьшению); с другой — новые законодательные и другие норматив­ные акты устанавливают множество положений, которые содержатся также и в тру­довом законодательстве. Например, Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ (от 20 мая 1993 г.) определяет практически все традиционно относимые к трудовому праву нормативные положения: прием на службу; контракт о службе в органах налоговой полиции; аттестация; перевод сотрудника налоговой по­лиции на службу в другую местность; служебная дисциплина и наложение дисципли­нарных взысканий; внутренний распорядок в органах налоговой полиции; продолжи­тельность рабочего времени и отпуска; основания для увольнения со службы; вып­латы и льготы увольняемым сотрудникам и т. д. Пункт 1 ст. 11 Закона РФ «О статусе военнослужащих» определяет, что общая продолжительность еженедельного слу­жебного времени военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, не должна превышать нормальной продолжительности еженедельного рабочего вре­мени, установленной законодательством Российской Федерации о труде. Положе­ние о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г., определяет ряд «внутриорганизационных положений», кото­рые ранее относились бы к трудовому праву: дисциплинарные взыскания; отпуск и т.д.

Вместе с тем в приведенных и других нормативных актах публично-правового характера содержится много положений, традиционно относимых к сфере админис­тративно-правового регулирования. Законодатель, принимая федеральные законы, определяет отношения, связанные с соотношением законодательства о государствен­ной службе и трудовым правом. Например, в п. 1. ст. 14 Федерального закона «О Железнодорожных войсках РФ»32 («Правовое положение гражданского персонала Железнодорожных войск») говорится, что трудовые отношения гражданского пер­сонала Железнодорожных войск регламентируются законодательством Российской Федерации о труде и законодательством Российской Федерации о государственной службе.

Ряд законодательных актов Российской Федерации, наряду с определенным ад­министративно-правовым порядком занятия некоторых должностей, закрепляет воз­можность самостоятельного определения статуса государственных служащих, не противоречащего федеральным законам, т. е. правовое положение служащих будет регулироваться этими организациями (учреждениями, органами управления), например, Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)»33 от 26 апреля 1995 г. устанавливает для членов Совета директоров определенные ограничения (зап­рет на совмещение этой работы с депутатскими полномочиями, с работой в Прави­тельстве России; запрет на участие в политических партиях, на занятие должности в общественно-политических и религиозных организациях). В общей форме Закон оп­ределяет и правовое положение служащих Банка России. Условия найма, увольне­ния, оплаты труда, служебные обязанности и права, система дисциплинарных взыс­каний служащих Банка России определяются Советом директоров в соответствии с федеральными законами. Совет директоров создает пенсионный фонд для дополни­тельного пенсионного обеспечения служащих Банка России, а также организует стра­хование жизни и медицинское страхование служащих, утверждает перечень должно­стей.

На мой взгляд, целесообразно освободить институт государственной службы от действия норм трудового права, так как служебное право будет включать в спе­цифический механизм правового регулирования аналогичные по формальному со­держанию правовые нормы. В настоящее время стираются грани между трудовыми и административно-правовыми установлениями в сфере государственной службы. Они все более носят публичный (административно-правовой) характер и распрост­раняют свое действие только на государственных служащих (или на муниципальных служащих). Характерные для трудового законодательства положения определяют­ся сегодня и в законодательстве о государственной службе. По Федеральному зако­ну «Об основах государственной службы РФ», например, на государственного слу­жащего с его согласия может быть возложено исполнение дополнительных обязан­ностей по другой государственной должности государственной службы с оплатой по соглашению между руководителем государственного органа и государственным служащим (п. 9 ст. 21). В случае служебной необходимости государственный слу­жащий с его согласия может быть командирован в другой государственный орган для исполнения должностных обязанностей по государственной должности госу­дарственной службы по его специальности на срок до двух лет (п. 10 ст. 21) и пр.

Нормы трудового законодательства постепенно отомрут в сфере гражданской службы и будут регулировать трудовые отношения лишь в частном секторе, т. е. это будет касаться только служащих негосударственных организаций и, кроме того, на­ходящихся на государственной службе работников, которые выполняют менее важ­ные и значимые с правовой точки зрения (не характеризующиеся важными правовы­ми последствиями) полномочия: некоторые категории специалистов, технический персонал. Данные нормы во многом останутся традиционными и похожими на уста­новления «трудового» («внутриорганизационного») характера, применяемые в сфе­ре государственной службы. Это объясняется тем, что в некоторых сферах государ­ственной службы имеется множество особенностей, которые нельзя установить в трудовом праве. Более того, положения государственно-служебного (администра­тивного) характера в настоящее время трудно увязать с нормами трудового права. Например, нормы о принципах государственной службы (внепартийность, запрет на забастовки и т. д.) невозможно включить в один ряд социальных завоеваний трудя­щихся, которые устанавливаются и гарантируются трудовым правом для граждан, работающих по найму: заключение коллективного договора, участие в забастовке, возможность увольнения работника и др. Вопрос о запретах и правоограничениях государственных служащих — одна из важнейших особенностей, отделяющих пра­вовой статус государственных служащих от служащих организаций частного сек­тора.

Такие тенденции наблюдаются во всех развитых в правовом и экономическом отношении странах, а также в посткоммунистических государствах.34

Одним из важнейших отграничительных признаков норм государственной службы от норм трудового права в будущем должно играть подразделение права на частное и публичное. Тогда служебное правоотношение может быть как публично-право­вым, так и частноправовым. Публично-правовое служебное отношение включает в себя следующих участников: 1) государство и его органы (во всех ветвях власти); органы местного самоуправления; государственные предприятия (муниципальные предприятия); 2) государственных (муниципальных) служащих, которые замещают должность путем установленных в законе способов (назначение — административ­ный акт, конкурс, избрание). Частноправовое служебное отношение распространя­ется на служащих, которые заключают трудовой договор с работодателем — руко­водителем коммерческих организаций, т. е. хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, а также некоммерческих организаций — потреби­тельских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждения, благотворительных или иных фондов, а также некоторых других, обладающих признаками юридического лица, предусмот­ренных законом. Таким образом, в будущем в системе института государственной службы создадутся два вида служебных правоотношений: публично- и частнопра­вовое.

Устанавливая в законодательном порядке классическое государственно-право­вое служебное отношение, необходимо создавать законодательство, регулирующее правовой статус других государственных служащих, состоящих в трудовых (част­ноправовых) отношениях с государственными органами. Эти лица также заняты оп­ределенным трудом на государственной службе, однако они не должны выполнять специфические государственные задачи и функции, которые находятся в компетен­ции только высшей категории служащих. Государственно-служебное отношение «простых» государственных служащих будет возникать на основе другого способа замещения должности в государственной администрации — путем заключения тру­дового договора, содержание которого подлежит регулированию частным правом (трудовым, например). Реформа всей системы государственной службы положит начало реформирования административного права, регулирующего отношения пуб­лично-правового характера.

Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» способствует позитивному реформированию государственной службы в Российской Федерации, хотя, заметим, реформа государственной службы — процесс достаточно длитель­ный, сопряженный с многими другими реформами (правовой, экономической, госу­дарственной и т. п.), и он займет в России несколько лет. Вместе с тем, этот Закон содержит множество неясностей и недоработок, в нем не учтены и многие логичес­ки необходимые для выбранной системы и модели государственной службы фунда­ментальные положения публичной службы в странах Запада. Например, в Законе от­сутствует классификация государственных служащих или лиц, относящихся к госу­дарственной службе; не выделяются лица, имеющие особый правовой статус; не со­держится отсылочного положения о необходимости установления в других законо­дательных актах правового статуса лиц, находящихся на государственной службе, но не являющихся государственными служащими.

Первичным элементом в построении правовой модели государственной служ­бы, на наш взгляд, вместо установленного в Законе принципа разграничения госу­дарственных должностей являются особые полномочия, выполняемые государствен­ными служащими (выполнение лицами определенных полномочий — это и есть го­сударственная служба; реализация же других функций представляет собой деятель­ность не государственно-служебного характера). Однако ст. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» определяет, что государственная служ­ба — это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, которые, как известно, бывают разные: от установленных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации до полномочий исполнительно-технического характера.

Важным признаком разграничения публично-правового регулирования от част­ноправового является принцип стабильности государственной службы и, следова­тельно, государственно-служебных отношений. Он установлен в Положении о фе­деральной государственной службе и в Федеральном законе «Об основах государ­ственной службы РФ». Стабильность государственной службы, по нашем мнению, означает пожизненность выполнения государственных публичных функций и задач (этот принцип особо выделен в законодательстве о публичной службе в западноев­ропейских государствах). А те служащие, которые также находятся на государствен­ной службе, но их служебное отношение будет базироваться на трудовом договоре (т. е. не назначаться самим государством либо его представителем на должность), могут заключить его на определенный или на неопределенный срок. Их положение, как правило, не характеризуется признаком стабильности, ибо они могут быть в лю­бое время уволены со службы, хотя некоторые гарантии все-таки существуют, на­пример, если лицо, не являющееся публичным государственным служащим, про­служило на определенной должности свыше 15 лет и находится в возрасте старше 40 лет, то его увольнение запрещается. Такие (или подобные) положения содержат­ся в коллективных договорах, порядок заключения и исполнения которых регламен­тируется законодательством многих зарубежных государств. Следовательно, в не­которых сферах государственной службы можно наблюдать сближение норм пуб­личного (административного) и частного (трудового) права.

Публичные государственные служащие должны выполнять на постоянной про­фессиональной основе только особо определяемый в законодательстве круг функ­ций и задач, для чего требуется наличие властных публично-правовых полномочий у этих служащих. Им государство доверяет выполнение данных функций и задач, а служащие обязуются на принципе верности служить государству (такое положение устанавливается в присяге государственного служащего). Примером различия меж­ду публично-правовыми и частноправовыми отношениями на государственной служ­бе является и то, что хотя и служащие и рабочие (технический персонал) находятся на государственной службе, они осуществляют, как правило, различные виды дея­тельности: служащие занимаются духовной деятельностью, а рабочие — физичес­кой.

Дисциплинарное производство и дисциплинарные взыскания в разных сферах государственной службы при организации публично- и частноправовых отношений в сфере государственной службы будут различны. В публично-правовом регулирова­нии дисциплинарной ответственности подлежат служащие по нормам дисциплинар­ного (административного) права, а служащие негосударственных организаций, либо служащие, не являющиеся публичными на государственной службе, будут отвечать по договорному (трудовому) праву, т. е. в рамках, установленных в трудовом праве (трудовом соглашении) дисциплинарных взысканий. Этот пример также дает основу для разграничения в государственной службе двух видов правоотношений: админи­стративно-правовых и трудовых.

Имеющиеся в литературе положения по данному вопросу в той или иной мере подтверждают, что установить такой порядок правильно и необходимо. Админист­ративное право выполняет различные функции в установлении и реализации дисцип­линарной ответственности. Оно определяет круг субъектов и полномочия органов управления (должностных лиц) в осуществлении дисциплинарной власти. Примени­тельно к установлению дисциплинарной ответственности ряда категорий государ­ственных служащих, военнослужащих и приравненных к ним в дисциплинарном от­ношении лиц — функции административного права более обширны. Его нормами оп­ределяются основания дисциплинарной ответственности, ее меры и порядок их при­менения.35 В настоящее время дисциплинарная ответственность некоторых катего­рий лиц полностью регулируется нормами административного права, например, во­еннослужащих срочной службы.

Обязанности некоторых категорий государственных служащих, которые осу­ществляют властные полномочия вне рамок трудовых отношений, определяются законодательными и иными актами, указами Президента РФ, утвержденными полно­мочными органами уставами, положениями. Содержание таких обязанностей и ком­петенции устанавливается, как правило, нормами административного права. Неиспол­нение или ненадлежащее исполнение обязанностей является нарушением дисципли­ны, которое образует состав дисциплинарного проступка. Федеральные государствен­ные служащие подлежат дисциплинарной ответственности не только за неисполне­ние или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей, но и за превы­шение должностных полномочий, а равно за несоблюдение установленных ограни­чений, связанных с государственной службой.

В различных нормативных актах публично-правового характера основание слу­жебной дисциплины, ее объем, и содержание определяются различным образом. На­пример, служебная дисциплина в органах налоговой полиции означает соблюдение сотрудниками налоговой полиции установленных законодательством Российской Федерации присягой, контрактом о службе, а также приказами директора Департа­мента налоговой полиции и прямых начальников порядка и правил при исполнении возложенных на сотрудников обязанностей и осуществления имеющихся у них пол­номочий. В понятие дисциплинарного проступка военнослужащего включается, в частности, нарушение норм морали и военной чести. В специальном нормативном правовом акте — указе Президента РФ — устанавливаются основания дисциплинар­ной ответственности глав администраций субъектов Федерации (неисполнение или ненадлежащее исполнение актов, законов и указов Президента РФ).

Различными нормативными актами устанавливается и отличный от КЗоТ РФ перечень дисциплинарных взысканий, которые могут применяться в отношении не­которых категорий государственных служащих. Дисциплинарные взыскания налага­ются уполномоченными органами (должностными лицами) на подчиненных им в той или иной форме нарушителей. Объем дисциплинарной власти регламентируется так­же административным правом.

Принятый Государственной Думой 5 июля 1995 г. Федеральный закон «Об ос­новах государственной службы РФ» устанавливает заметно отличную от прежней системы и структуры государственной службы модель. Видно, что законодатель стре­мится приблизить модель государственной службы Российской Федерации к запад­ноевропейскому публично-правовому стандарту. Закон вносит элементы новизны, обусловленной проводимыми преобразованиями в политической, экономической и государственно-правовой сфере в стране, и определенную логику в построение сис­темы государственной службы в Российской Федерации. Он определяет порядок построения и модель государственной (и, разумеется, муниципальной) службы в субъектах Федерации.

Заключение

Современное реформирование государственной (публичной) службы усилива­ет тенденции сведения сходных правоотношений в одну правовую отрасль. Законо­творческий процесс в области государственной службы России приведет, на мой взгляд, к тому, что в ближайшем будущем появится новая отрасль права — служеб­ное право — со своим предметом правового регулирования, т. е. системой право­вых норм, регулирующих отношения в области государственной службы.

Служебное право должно стать регулятором государственно-служебных отно­шений не только в сфере деятельности государственных органов, внутри государ­ственной администрации, но и в области функционирования органов местного само­управления. Со временем при четком отграничении публичного и частного права, законодательном оформлении публичной службы, создании служебного права нор­мы трудового права перестанут играть существенную роль (или вообще исчезнут) в общем, регулировании государственной службы. Однако это не исключает того, что важнейшие вопросы, которые относятся традиционно к сфере трудового права, со­хранятся внутри государственной службы без правового оформления.

Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» — важный за­конодательный акт, который положил начало действительной реформе государствен­ной службы в Российской Федерации. Думается, что на его основе в России можно обеспечить разработку и принятие ряда законодательных актов, качественно и эф­фективно регламентирующих государственно-служебные отношения. Очевидно, что некоторые положения указанного Закона претерпят изменения.

Список литературы:

1.                 Поборчая Н.П. Советская государственная служба: Канд. дис. Л., 1952.

2.                 Фаянс Н.И. Советская государственная служба на современном этапе: Канд. дис. М, 1955.

3.                 Манохин В.М. Советская государственная служба. М.. 1966. ; Воробьев В.А. Советская государ­ственная служба: Административно-правовые аспекты. Ростов-н/Д., 1986.

4.                 Овсянко Д.М. Административное право. М., 1994.                       

5.                 Административное право. М., 1970.

6.                 Советское административное право. Общая и Особенная части. М., 1973.

7.                 Ленин В.И. Полн. собр. соч.

8.                 ИвакинВ.И. Предмет науки административного права: Автореф. канд. дис. М., 1995.

9.                 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. Сущ­ность и основные институты административного права: Учебник. М., 1995.; Петров Г.И. Советс­кое административное право. Часть общая. Л., 1970.

10.             Бахрах П.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994.

11.             Федерации; Бахрах П.Н. Административное право. М, 1993.

12.             Российская газета. 1995.23 июня.

13.             Коммуна. 1995.26 июля.

14.             Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.

15.             Алексеев С.С. Теория права. М., 1994.

16.             Юсупов В.А. Теория административного права. М.. 1985.— Следует заметить, что внутриорганизационные отношения, складывающиеся в ходе практического осуществления государственной службы, как правило, относятся к сфере трудовых отношений.

17.             Российская газета. 1995.9 авг.

18.             СЗРФ. 1995.№18.Ст. 1593.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5