Отдельные стороны государственной службы регулируются нормами других отраслей права: трудового (правила для всех категорий работников о дисциплинар­ной ответственности, о продолжительности рабочего времени), финансового (нор­мы, устанавливающие должностные оклады, начисление и порядок взимания налогов и т. д.). Административно-правовые нормы распространялись на все виды слу­жебных отношений, т. е. как на деятельность служащих предприятий и учреждений, так и на деятельность работников служебного аппарата органов государственной власти, государственного управления, суда и прокуратуры. Такие общественные от­ношения называются государственно-служебными. Участвуя в них, служебный аппарат выступает от имени государства, реализует его задачи и функции во всех сфе­рах общественной жизни.10

Несмотря на то, что о государственной службе на протяжении последних 70 лет говорили как об институте права, она не имела соответствующего полного правово­го оформления.

Очевидно, идеологическое воздействие на процесс формирования института государственной службы господствующей марксистско-ленинской идеологии влия­ло и на государственный аппарат, и на государственную службу. В.И. Ленин в 1917 г. писал: «...для уничтожения государства необходимо превращение функций государ­ственной службы в такие простые операции контроля и учета, которые доступны, подсильны громадному большинству населения, а затем и всему населению пого­ловно».11

Говоря о советской государственной службе, вряд ли можно употреблять тер­мин «институт государственной службы» по следующим причинам.

Во-первых, законом не устанавливались государственная кадровая политика и режим ее реализации. Кадровая политика, осуществляемая вне рамок правового ре­гулирования, основывалась на известном принципе «подбора и расстановки кадров по политическим, деловым и нравственным качествам». Это привело к тому, что отсутствовала должная специализация, профессионализм, служебная честность го­сударственных служащих, появились такие явления, как коррупция в системе госу­дарственной службы, злоупотребления по службе.

Во-вторых, отсутствовал установленный законом статус государственных слу­жащих, институт прохождения и продвижения по службе. Свободное собственное усмотрение «партийных чиновников» в сфере государственной службы заменяло «пробелы» правового регулирования.

В-третьих, в стране не было центрального органа, который мог бы эффективно управлять государственной службой, обеспечивать научно-методическое обеспе­чение развития государственной службы. Главным «арбитром» и здесь являлась КПСС. , 5 июля 1995 г., Государственной Думой РФ впервые за всю послереволюционную историю России был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ». Этим законом устанавливаются положения о феде­ральном органе по вопросам государственной службы и об органах по вопросам го­сударственной службы субъектов Российской Федерации, причем последние созда­ются в соответствии с законами субъектов Федерации.

III. Понятие, структура правового института государственной службы и его место в системе административного права

Современный правовой институт государственной службы — это систе­ма правовых норм, которые регулируют отношения, складывающиеся в процес­се организации самой системы государственной службы (федеральная, муници­пальная, отраслевая; статус, виды и реестр государственных должностей и служащих), статуса государственных служащих, гарантий и процедуры его реализации (выполнении государственными служащими должностных обязан­ностей и функций), а также механизма прохождения государственной службы. Таким образом, правовому регулированию подлежат три большие сферы в системе государственно-служебных отношений: 1) формирование системы государственной службы; 2) создание статуса государственного служащего, гарантий его осуществ­ления; 3) механизм прохождения государственной службы (здесь может быть боль­шое количество процессуальных норм, работающих в самых разнообразных педин­ститутах, которые входят в структуру института государственной службы).

Государственная служба является наиболее важным в административно-право­вой науке понятием — административно-правовой категорией, отражающей свойства и характерные черты административно-правовой действительности. Эта категория отличается глобальностью, длительным историческим существованием, огромной ролью, которую она играет в действующем административном праве. Нижние ряды в системе административно-правовых категорий, которые углубляют и развивают базисную категорию «государственная служба», образуют периферийные категории: «государственная должность», «государственный служащий», «ранг», «присяга» и т. д.12

Институт государственной службы состоит из первичных исходных единичных юридических положений — правовых норм, устанавливающих многочисленные и разнообразные по характеру и значимости государственно-служебные отношения. Соединяясь между собой, государственно-служебные нормы образуют институт го­сударственной службы. Нормативные положения, применяемые в сфере государ­ственной службы, могут существовать и функционировать только во внутренне со­гласованном, скоординированном, связанном в единое целое виде.

В последнее время правовые нормы в сфере государственной службы обобща­ются. Правотворчество в этой области, исходя из потребностей государственного строительства и опираясь изданные юридической науки, достижения правовой куль­туры, способно придать юридическим нормам значительную степень абстрактнос­ти, формулировать нормы-принципы, нормы-задачи, унифицировать, согласовывать весь правовой материал в системе государственной службы, подчинить его опреде­ленным юридическим задачам, конкретному правовому режиму регулирования.

Важными шагами по созданию логически завершенной и структурно замкнутой правовой системы в области государственной службы явились утвержденное в де­кабре 1993 г. Указом Президента РФ «Положение о федеральной государственной службе», а также Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ», о котором уже упоминалось.

Процессы проводимой кодификации правового материала в сфере государствен­ной службы видны в России достаточно четко и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Федерации. При помощи кодификации правового материала формулиру­ются нормативные положения, вводятся общие нормы, нормы-принципы, создают­ся структурные подразделения нормативной системы и т. д. В настоящее время го­сударственная служба с правовой точки зрения является автономным администра­тивно-правовым институтом, но существует тенденция по выделению государствен­ной службы в особую подотрасль (отрасль) права, связанную постоянно и нераз­рывно с административным правом. В конституциях республик, а также в уставах (основных законах) областей и краев имеются главы, посвященные государствен­ной и муниципальной службе субъекта Федерации.

Все правовые средства, используемые в сфере государственной службы, обра­зующие комплексный, в большей мере административно-правовой, режим, объеди­нены едиными регулятивными началами, все они функционируют в особой, харак­терной именно для этого правового режима среде. В юридическом режиме в систе­ме государственной службы выделяются особые средства и приемы регулирования, существует специфика регулятивных свойств государственной службы. Вместе с тем в институте государственной службы обнаруживаются особенности принципов, об­щие положения, которые пронизывают содержание государственной службы. Осо­бенностями государственной службы как правового института являются специфи­ческие средства и приемы регулирования: подчиненность, подотчетность и подкон­трольность, доверие государства, верность служащих и т. д. Институт государствен­ной службы включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: формирова­ние государственно-служебного правоотношения; должности, которые занимают слу­жащие, осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного самоуправления) его функции; принципы службы; правовой статус служащего; про­хождение служб

Этому институту права соответствуют конкретные законодательные и иные нор­мативные акты, определяющие все основные его элементы. Например, Федераль­ный закон «Об основах государственной службы РФ» устанавливает следующие об­щие пединституты: государственная должность; классификация государственных должностей; понятие государственного служащего и основы его правового положения; прохождение государственной службы Подинституты института государ­ственной службы становятся понятными только тогда, когда четко определено их положение в структуре института государственной службы.

Материальные нормы в институте государственной службы устанавливают ста­тутные положения, которые характеризуют принципиальные черты этого правового института. К материальным нормам относятся: принципы государственной службы; понятие государственного служащего; права, обязанности, правоограничения госу­дарственных служащих; льготы, гарантии и компенсации (правовой статус служащих); реестр государственных должностей; вопросы совместительства; способы замеще­ния должности; испытательный срок; аттестация; служебная дисциплина и дисципли­нарная ответственность; условия службы; способы и основания для прекращения государственной службы; контроль и надзор в системе государственной службы.

Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению по­ложений, содержащихся в материальных правовых нормах. Причем в каждом конк­ретном пединституте, входящем в институт государственной службы, можно обна­ружить специфические процессуальные положения и процедуры: порядок поступле­ния на службу; процедуру перемещения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации; присвоение специальных званий и рангов; дисциплинарное производство; процедуру увольнения и т. д.

Государственная служба отражает проявление множества управленческих свя­зей и отношений, которые возникают и которые необходимо урегулировать в раз­личных правовых формах при помощи норм государственно-служебного характера:

- отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнитель­ной власти;

- отношения, возникающие между исполнительными органами системы мест­ного самоуправления, а также между ними и вышеназванными субъектами;

- отношения, возникающие в процессе организации и функционирования орга­нов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов проку­ратуры (так называемые внутриорганизационные отношения);

- отношения организационно-управленческого характера, возникающие в об­ласти внутренней жизни общественных объединений.

Особенность этих отношений состоит в том, что главным проводником всех связей и отношений, а также их основным связующим звеном является человек — служащий (чиновник), а в общественных объединениях — их уполномоченные дол­жностные лица, которые осуществляют управленческую деятельность внутри объе­динения (последние признаются по уголовному законодательству субъектами дол­жностных преступлений).

В нормах государственной службы проявляются и особенности административ­но-правового регулирования управленческих общественных отношений, которые, в свою очередь, обусловлены спецификой государственно-управленческой деятель­ности и предметом административного права. Административно-правовое регулиро­вание распространяет свое действие преимущественно на такие общественные от­ношения, в которых исключается юридическое равенство их субъектов.

Как известно, механизм административно-правового регулирования включает следующие специфические средства: 1) предписания, когда одной стороне регули­руемых отношений предоставлен определенный объем юридически-властных пол­номочий, которые адресуются другой стороне; 2) односторонность волеизъявле­ния одного из участников отношений; 3) определенная законом подчиненность субъектов права предписаниям, исходящим от государственных служащих, которые они принимают в соответствии с установленной компетенцией; 4) использование в определенных случаях установленных в нормативных правовых актах дозволений. При использовании дозволительных средств возникают отношения равенства учас­тников регулируемых управленческих отношений. Использование дозволений пред­писывается административно-правовыми нормами. Вместе с тем дозволительные средства могут устанавливаться и нормами других отраслей права: экологического, таможенного, земельного и т. д.

Административно-правовые средства отличаются определенной спецификой и направлены прежде всего в адрес главных субъектов административного права —государственным служащим. Государственная администрация, используя все эти средства, организуется на установленных требованиях административно-правового характера и в конечном счете персонализируется в многочисленных государствен­ных служащих, деятельность которых и подчинена в большей мере механизму ад­министративно-правового регулирования. Особенностью здесь является то, что, во-первых, государственные служащие сами реализуют специфические административ­но-правовые средства, а во-вторых, они же и устанавливают специфические методы и формы административного правового режима.

Таким образом, функционирование государственной службы возможно при ис­пользовании традиционных административно-правовых методов правового регули­рования:

1) установление определенного порядка действий — предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренное различны­ми правовыми нормами (в большей мере — административно-правовыми). Напри­мер, государственные служащие должны соблюдать положения соответствующей должностной инструкции, раздела законов, в которых перечисляются их обязаннос­ти. Должностные лица осуществляют установленный в различных правовых доку­ментах порядок конкретных действий, например: совершение последовательных дей­ствий по рассмотрению дел о нарушениях таможенных правил; контроль и надзор, лицензирование, стандартизацию и сертификацию товаров и услуг и т. д.;

2) запрещение определенных действий. Если государственные служащие не со­блюдают его, то законодатель устанавливает возможность применения к ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;

3) предоставление субъекту государственно-служебных отношений (государ­ственному служащему) возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, предусмотренных различными правовыми нормами. На­пример, начальник органа внутренних дел принимает решение о наложении на лицо административного взыскания и определяет в постановлении конкретную меру ад­министративного взыскания, а также ее размер либо вид (если это предусматривает­ся законом);

4) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать предусмотренные административ­но-правовой нормой действия в установленных ею условиях. Как правило, это при­меняется не только при реализации субъективных прав, но и при осуществлении пра­вового статуса государственных служащих, использовании ими предоставленных им прав, правомочий.13

В административно-правовой научной и учебной литературе государственная служба (государственные служащие) рассматривается традиционно в связи с анали­зом вопроса о субъектах административного права.14 Государственные служащие выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственных функций, как участники осуществления компетенции государственных органов (ор­ганов местного самоуправления).

В науке административного права выделяются индивидуальные и коллективные субъекты.15 Государственные служащие являются индивидуальными субъектами административного права. Они чаще других субъектов административного права всту­пают как во внутренние административно-правовые отношения, т. е. внутри системы государственной администрации (а также в органах местного самоуправления), так и в системе внешних отношений, т. е. отношений с гражданами, государственными и муниципальными органами, с частными организациями. Возможны административ­но-правовые отношения и между государственными служащими; в этих случаях го­сударственные служащие выступают как выразители публичного, а не индивидуаль­ного интереса.

По  моему  мнению, вопрос об институте государственной службы целесооб­разно рассматривать с двух сторон: 1) регулирование, относящееся к государствен­ной службе, — это сфера государственного и административного права; 2) все дру­гие вопросы должны устанавливаться трудовым законодательством. К сожалению, в отечественной правовой литературе в настоящее время такой подход к исследова­нию государственной службы отсутствует. Вместе с тем анализ российского зако­нодательства позволяет ставить данную проблему. В изданных в последние годы в Российской Федерации учебниках административного права при рассмотрении воп­роса о системе административного права не указывается на важность, особую зна­чимость, обособленность и самостоятельность (автономность) института государ­ственной службы,16 хотя в главах учебников, посвященных государственной служ­бе, авторы подчеркивают комплексность и значимость института государственной службы. Более того, в учебниках говорится, что административно-правовые нормы, которые регулируют вопросы государственной службы, составляют часть этого ин­ститута и самостоятельный институт административного права.17

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5