Во-вторых, применение методики будет существенно проще, если по каждому показателю, используемому в расчетах, будет указан документ, определяющий наличие таких данных и порядок их распространения.

В-третьих, следует подумать и о соответствии подробности, а значит и стоимости, расчетов в зависимости от стоимости самого мероприятия, в отношении которого расчеты выполняются. Так, если стоимость проекта со­ставляет от 5 млрд. руб. и выше, как того требует положение об Инвестиционном фонде, то тщательность расчетов в соответствии с приказом № 139/82н и по методике ВК 477, содержащей более 200 листов, представля­ется вполне оправданной. В то же время, выполнение таких расчетов для обоснования мероприятий, финансируемых из местных бюджетов и даже бюджетов некоторых субъектов Российской Федерации, вряд ли эко­номически оправдано, т.к. стоимость расчета может оказаться сопоставимой со стоимостью самого мероприятия. Поэтому необходимо рассмотреть возможность и целесообразность создания частных методик с града­цией не только по видам и формам бюджетного финансирования, но и в зависимости от величины финансиро­вания, выделяемого из бюджета. Т.е. предусмотреть два-три уровня методик, отличающихся по количеству ис­пользуемых показателей, доступности необходимых данных и сложности расчетов.

Говоря об эффективности расходования бюджетных средств на мероприятие следует также уточнять, о каком именно аспекте идет речь. Каждому мероприятию присущи:

цель - характеристика состояния объекта, для достижения которого осуществляется мероприятие;

задачи - перечень процессов, в результате которых обеспечивается достижение цели;

работы - действия, обеспечивающие реализацию задач на практике.

Эффективность расходования бюджетных средств на одно и то же мероприятие может быть совершенно разной в зависимости от того, что именно анализировать.

Для иллюстрации можно обратиться к гипотетической ситуации с установкой турникетов в общественном транспорте.1 Целью, в данном случае, являлось улучшение транспортного обслуживания населения, задачей -улучшение финансового состояния предприятий общественного транспорта вследствие сокращения потерь от безбилетных проездов, мероприятием - оборудование транспортных средств турникетами.

В результате получаем следующие качественные (в целях демонстрационного примера количественные значения не имеют принципиального значения) характеристики эффективности расходования бюджетных средств:

на реализацию работ — эффективность высокая (цены на оборудование и его монтаж оказались ниже рыночных, благодаря конкурсному размещению госзаказа);

на решение задачи - эффективность неочевидная (эксплуатационные и ремонтные расходы, а также увеличение времени простоя при посадке/высадке пассажиров следует сравнить с затратами на оплату труда контролеров и кондукторов);

на достижение цели — эффективность низкая (время в пути увеличилось, а частота следования транспортных средств снизилась из-за увеличения времени простоя на остановках, пассажиры испытывают повышенную пси­хологическую нагрузку из-за сбоев в работе оборудования и уменьшения пространства для прохода).

Трем видам эффективности расходования бюджетных средств можно сопоставить и три уровня ответственности в соответствии с уровнями принимаемых решений:

эффективность достижения целей мероприятия — законодательный орган и высший орган исполнительной власти;

эффективность решения задач - главный распорядитель бюджетных средств, проектировавший мероприятие и представивший мероприятие для выделения бюджетных средств на его финансирование;

эффективность реализации работ - организация, распоряжающаяся средствами, выделенными из бюджета на реализацию мероприятия.

Очевидно, что эффективность деятельности организации можно оценить лишь на стадии рассмотрения отчета об исполнении мероприятия, анализируя эффективность принятых управленческих решений.

Проектируемые и фактические значения эффективности расходования бюджетных средств на достижение целей и решения задач мероприятия рассчитываются по методикам, аналогичным методике ВК 477 или представ­ленной в приказе № 139/82н.

При этом следует отметить, что последующий анализ показателей эффективности имеет большое значение для совершенствования прогнозирования и управления проектами в предстоящих периодах.

3. Исполнение федерального бюджета и утверждение отчета о его исполнении

Отчетная стадия бюджетного процесса представляет собой один из ме­ханизмов, позволяющих обеспечить прозрачность и подотчетность испол­нительных органов, и шире — подотчетность государства (публично-пра­вовых образований) перед обществом. Система подотчетности не является застывшей, она совершенствуется, удовлетворяя запросы и интересы пользователей информации о публичных финансах — законодателей, органов внешнего финансового контроля, потребителей публичных услуг, кредиторов и поставщиков услуг для публично-правовых образований, экспертов, в целом общества.

К настоящему времени в развитии отчетной стадии бюджетного процесса в Российской Федерации можно выделить несколько этапов.

На первом этапе (до 2000 г.) отчетной стадии, являющейся заключи­тельной стадией всего бюджетного процесса, не придавалось должного значения. Установленная ст. 114 Конституции Российской Федерацией обязанность Правительства РФ представлять законодателю отчет об исполнении федерального бюджета не имела актуального значения и четкого правового регулирования на уровне федеральных законов. Действовавший в этот период времени Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» содержал только нормы о необходимости ежегодного

опубликования отчетов об исполнении бюджетов (ст. 15) и о представ­лении законодателю ежегодно в мае, следующего за отчетным годом, от­четного доклада и отчета об исполнении республиканского бюджета РСФСР за прошедший финансовый год, который подлежал утверждению простым большинством голосов законодателей (ст. 24).

Исходя из того, что в Конституции РФ отсутствуют нормы о не­обходимости утверждения отчета об исполнении федерального бюджета Государственной Думой или Федеральным Собранием (в форме поста­новления Госдумы или федерального закона), в период до 2000 г. ни один отчет об исполнении федерального бюджета не был представлен парламенту в форме проекта федерального закона об исполнении бюджета. Данное положение лишало возможности законодателя принять правовое решение по отчету об исполнении федерального бюджета.

Ситуацию не смогло исправить и принятие Федерального закона от 20 июня 1996 г. № 79-ФЗ «О сроках внесения и структуре проектов федераль­ных законов об исполнении республиканского бюджета Российской Феде­рации за 1993 год, федеральных бюджетов за 1994 и 1995 годы», нормы которого так и не были реализованы.

При этом необходимо отметить, что, несмотря на отсутствие четкого правового регулирования вопроса о рассмотрении законодателем отчетовоб исполнении федерального бюджета, отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации до 2000 г. регулярно утверждались в форме федеральных законов. Во многих субъектах РФ также в форме законов утверждались отчеты об исполнении бюджетов.

Со вступлением в силу с 2000 г. Бюджетного кодекса РФ ситуация с представлением и утверждением отчетов об исполнении федерального бюд­жета радикально изменилась. На втором этапе развития (2000-2007 гг.) произошло* законодательное оформление формы, в которой парламент принимает к рассмотрению и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета (федеральный закон об исполнении федерального бюджета).

Благодаря нормам Кодекса бюджетный процесс на федеральном уровне стал носить завершенный характер — регулярно, начиная с отчета об исполнении федерального бюджета за 1999 г., с соблюдением установленных Кодексом процедур стали приниматься федеральные законы об исполнении федеральных бюджетов. На каждый из этих отчетов в соответствии со ст. 277 Кодекса законодателю стали представляться также заключения Счетной палаты РФ, содержащие развернутые характеристики и оценки исполнения федерального бюджета.

Для этого периода характерно постепенное повышение значения отчетной стадии бюджетного процесса, которое связано, в том числе, с проявляемым интересом к заключениям Счетной палаты РФ на годовой отчет об исполнении федерального бюджета со стороны законодателей. Положения Заключения Счетной палаты РФ, составной частью которого являются заключения её аудиторов, рассматриваются наряду с информацией, представленной Правительством Российской Федерации в пояснительной записке к отчету об исполнении федерального бюджета. В ходе рассмотрения у каждой из сторон есть возможность ответить на интересующие законодателя вопросы. Таким образом, у законодателя складывается объективная картина исполнения федерального бюджета в отчетном периоде. В свою очередь, те замечания и предложения, которые высказываются в ходе рассмотрения отчета в Государственной Думе и Совете Федерации, являются для Правительства РФ основой для совершенствования деятельности по формированию отчета об исполнении федерального бюджета и материалов к нему. Так, на основе предложений законодателя Правительство РФ, начиная с отчета об исполнении федерального бюджета за 2004 г. стало представлять в качестве самостоятельного документа информацию об исполнении всех текстовых статей федерального закона о федеральном бюджете за соответ­ствующий отчетный год. основания вообще усомниться в наличии отчетной стадии бюджетного процесса, поскольку другим трем предшествующим стадиям бюджетного процесса посвящены отдельные разделы Бюджетного кодекса РФ (VI, VII и VIII), входящие в часть III Кодекса под названием «Бюджетный процесс». В то же время, как отечественный опыт последнего десятилетия, так и зарубежный опыт показывают, что наряду с исполнением бюджета составление и утверждение отчетности об исполнении бюджета является самостоятельной стадией бюджетного процесса, которую не следует идентифицировать с институтом финансового контроля. При этом отчетная стадия бюджетного процесса заканчивается принятием особенного бюджетного закона — закона об исполнении бюджета.

Кроме того, необходимо отметить, что Федеральные законы об ис­полнении федерального бюджета принимались до настоящего времени в среднем по истечении 15 месяцев после завершения отчетного года. За­конодателем в ходе рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета постоянно высказывалось мнение, что рассмотрение отчета об исполнении федерального бюджета по прошествии столь значительного периода делает совершенно неактуальным принимаемое решение по отчету и выводы, которые можно сделать при этом. Столь позднее рассмотрение законодателем отчета об исполнении федерального бюджета обусловлено нормами ст. 277 и 279 Кодекса, согласно которым Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца после получения заключения Счетной палаты РФ. Само же заключение по отчету Правительства РФ должно готовиться в течение 4,5 месяцев после представления отчета в Государственную Думу. Установленный полуторамесячный срок рассмотрения Государственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета никогда не выдерживался, и практика показала, что всестороннее рассмотрение этого законопроекта требует, как минимум, 2,5 месяца.

Более того, нормы ст. 275 Кодекса, устанавливающие обязанность Правительства РФ представить отчет

Прошедший период применения норм Бюджетного кодекса РФ выявил вместе с тем ряд проблем и недостатков правового регулирования отчетной стадии бюджетного процесса, как на федеральном уровне, так и на уровне иных публично-правовых образований.

Так, нормы, регулирующие составление, представление и утверждение отчета об исполнении бюджета, содержатся в разделе IX. Кодекса «Государственный и муниципальный финансовый контроль», что давало об исполнении федерального бюджета не позднее 1 июня, вступают в про­тиворечие со ст. 36 Федерального конституционного закон «О Правительстве Российской Федерации», согласно которой отчет об исполнении феде­рального бюджета за прошедший финансовый год представляется Государ­ственной Думе Правительством РФ одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год, то есть не позднее 26 августа.

Основные проблемы в правовом регулировании отчетной стадии бюджетного процесса нашли свое разрешение в изменениях в Бюджетный кодекс РФ, внесенных Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодеке Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». Данный документ открыл новый этап законодательного регулирования отчетной стадии бюджетного процесса. Нормы этого закона, посвященные отчетной стадии бюджетного процесса, вступают в силу с 1 января 2008 г., и будут применяться, таким об­разом, к составлению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за 2007 г.

Согласно этим изменениям, отчетной стадии в Кодексе теперь посвящен отдельный раздел — «VIII1. Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности», в котором установлены как общие для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации требования к составлению и утверждению отчетности об исполнении бюджетов, так и специальные нормы, относящиеся к федеральному бюджету.

Важной новацией бюджетного законодательства стало установление качественно нового требования к составу отчетности всех публично-пра­вовых образований в Российской Федерации, к которым относятся соб­ственно Российская Федерация, субъекты РФ и каждое из муниципальных образований. Наряду с традиционным отчетом об исполнении бюджета бюджетная отчетность публично-правовых образований должна будет включать: баланс исполнения бюджета;

отчет о финансовых результатах деятельности;

отчет о движении денежных средств;

пояснительную записку.

Краткая характеристика указанных форм отчетов дана в новой статье 264 Кодекса. Установлением таких форм отчетности Кодекс нормативно предопределил применение метода начислений для бухгалтерского учета публично-правовых образований.

Новые нормы закрепляют такие же требования к составу форм бюд­жетной отчетности, которые определены для отчетности юридических лиц Федеральным законом «О бухгалтерском учете». Благодаря унификации требований к составу и содержанию бюджетной отчетности она должна стать более понятной для широкого круга лиц, которые умеют «читать» отчетность корпораций. Внешним пользователям бюджетной отчетности еще только предстоит оценить важность сделанного вперед шага в обеспечении прозрачности и полноты отчетной информации о состоянии публичных финансов.

В новых нормах Кодекса закреплены три этапа отчетной стадии:

составление бюджетной отчетности;

внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета;

рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Эти этапы в полной степени относятся к годовой бюджетной отчетности. Для квартальных отчетов второй этап, естественно, отсутствует.

При характеристике процедур составления бюджетной отчетности Кодекс вводит совершенно нового для бюджетного законодательства участника бюджетного процесса — «главный администратор бюджетных средств», под которым понимается главный распорядитель бюджетных средств, главный администратор доходов бюджета, главный администратор источников финансирования дефицита бюджета. Кодекс однозначно закрепляет положение о том, что в основе бюджетной отчетности публично-правового образования лежит, прежде всего, отчетность главных администраторов и подведомственных им администраторов бюджетных средств - получателей (распорядителей) бюджетных средств, администраторов доходов бюджета, администраторов источников финансирования дефицита бюджета. Именно на отчетной стадии бюджетного процесса все эти выполняемые бюджетным учреждением роли предстают в своем единстве, поскольку в бюджетной отчетности доходы, расходы и источники финансирования бюджета, возникающие государственные (муниципальные) активы и обязательства, яв­ляются объектом целостной и единой системы регистрации и учета, форми­рующей в итоге финансовый результат деятельности публично-правовых образований.

Наиболее важные изменения, коснувшиеся внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета, заключаются в установлении обя­зательности: а) внешней проверки бюджетной отчетности каждого главного администратора бюджетных средств и б) подготовки заключения на годовой отчет об исполнении бюджета.

Норма новой статьи 264.4 Кодекса о внешней проверке бюджетной от­четности главных администраторов бюджетных средств ставит в центр от­ветственности за результаты исполнения бюджета и за формирование бюд­жетной отчетности именно тех субъектов бюджетных правоотношений, которые исполняют свою часть бюджета согласно закону (решению) о бюд­жете, а не финансовые органы, которые в настоящее время вынуждены от­вечать за результаты исполнения бюджета вместо соответствующих ад­министраторов. Именно администраторы бюджетных средств, а не органы, организующие исполнение бюджета (финансовые органы), осуществляют контроль за поступлением от плательщиков платежей в бюджет, принимают обязательства от имени соответствующих публично-правовых образований, исполняют их в пределах утвержденных законодателем ассигнований, обеспечивают результативность расходования бюджетных средств.

Проведение обязательной внешней проверки осуществляется в отно­шении федерального бюджета Счетной палатой РФ, в отношении бюджета субъекта РФ и муниципальных образований - органом финансового контро­ля, образованным соответствующим законодательным (представительным) органом. При этом в соответствии с нормами Кодекса внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета поселения может проводиться контрольным органом муниципального района или органом государ­ственного финансового контроля субъекта РФ, если соответствующее обращение будет принято представительным органом поселения.

Бюджетный кодекс РФ не включает в настоящее время норм о том, по каким правилам и стандартам следует проводить внешнюю проверку и гото­вить заключение на отчет - все эти вопросы фактически отнесены к компетенции внешнего аудитора. Как представляется, заключение на отчет об исполнении бюджета внешний орган финансового контроля может подготовить и без сплошной ежегодной проверки каждого главного администратора бюджетных средств, опираясь, например, на результаты прошлогодней проверки, уровень и качество внутреннего аудита, качество финансового менеджмента. Вполне приемлемой является выборочная проверка деятельности главных администраторов бюджетных средств, заключающая в проверке или отдельных направлений его деятельности или отдельных администраторов бюджетных средств, находящихся в ведении главного администратора.

Новой статьей 264.6 Кодекса впервые установлены требования к закону (решению) об исполнении бюджета, занимающему особое место в правовой системе среди законов. Этот бюджетный закон является формальным законом и не должен содержать в себе ни одной нормы права, порождающей права или обязанности для кого бы то ни было. Его наличие в правовой системе обусловлено общественной значимостью утверждения отчета об исполнении бюджета законодательным (представительным) органом.

По своему содержанию закон об исполнении бюджета должен включать норму об утверждении отчета об исполнении бюджета за отчетный фи­нансовый год (но не всей бюджетной отчетности) с указанием общего объема доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета, при этом в качестве приложений к нему должны быть приведены по кодам бюджетной классификации Российской Федерации данные по трем основным частям бюджета—доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. Возможно также утверждение иных показателей, характеризующих исполнение бюджета в отчетном финансовом году, если это будет уста­новлено Кодексом, законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом специально для закона (решения) об исполнении соответствующего бюджета.

Таким образом, в новой редакции Кодекса проводится четкое различие между двумя документами — отчетом об исполнении бюджета и зако­ном'(решением) об исполнении бюджета. Если отчет — это бухгалтерский документ, подписанный соответствующими должностными лицами (для отчета об исполнении федерального бюджета — министром финансов Рос­сийской Федерации и руководителем Федерального казначейства), то закон (решение) о бюджете представляет собой форму выражения законодателем своего решения по этому отчету.

Требования гласности бюджетного процесса и консолидации отчетной информации обусловили установление Кодексом предельных сроков (после истечения отчетного финансового года) для проведения внешней проверки и представления законодательным (представительным) органам бюджетной отчетности исполнительными органами.

В состав норм, регулирующих отчетную стадию, включены также по­ложения, относящиеся к составлению отчетности об исполнении консолиди­рованных бюджетов. Для бюджетной отчетности государственных внебюд-жетных фондов изменениями в Кодекс установлены требования, аналогичные требованиям для бюджетной отчетности по исполнению федерального бюджета и по исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации.

Подводя итог сказанному, следует признать, что объектом интереса со стороны законодательной (представительной) ветви власти является не только и не столько показатели отчета об исполнении бюджета, сколько то, насколько были эффективны исполнительные органы в аккумулировании и использовании государственных (муниципальных) средств. На примере отчетной стадии видна суть изменений, внесенных в Бюджетный кодекс РФ — смещение акцента с цифр доходов и расходов на то, что стоит за этими цифрами.

Отчет об исполнении бюджета в значительной степени выступает как повод для того, чтобы в ходе его обсуждения всесторонне рассмотреть соб­ственно деятельность исполнительных органов, вплоть до конкретных результатов деятельности министерств и соответствующих должностных лиц. Поэтому на новом этапе развития отчетной стадии бюджетного процесса основная роль в большей степени отводится не финансовым органам, а соответствующим главным администраторам бюджетных средств.

Следует отметить, что участникам бюджетного процесса еще предстоит пройти определенный путь по обеспечению полной адекватности самой бюджетной отчетности установленным требованиям. Период пе­рехода на бухгалтерский учет в сфере государственных финансов на метод начисления занял у развитых стран не одно десятилетие, и в настоящее время еще во многих из них не завершен В связи с первоначальной ступенью развития новой системы бюджетной отчетности в Российской Федерации, является обоснованным установление Бюджетным кодексом РФ различных по своему содержанию требований по отношению к бюджетной отчетности и отчету об исполнении бюджета. Так, если этап составления отчетности об исполнении бюджета, и в какой-то мере, подготовка заключения органом внешнегоконтроля, должны иметь в качестве объекта все указанные формы бюджетной отчетности, то на этапе рассмотрения и утверждения законода­тельным (представительным) органом Кодекс обоснованно ограничился требованием об утверждении только отчета об исполнении бюджета, составленного на кассовой основе, с представлением законодателю, разумеется, всего массива имеющейся отчетной документации.

Таблица 3

Из представленного анализа этапов развития отчетной стадии бюджетного процесса видно ее изменение от создания и утверждения эле­ментарной отчетности об исполнении бюджета на кассовой основе, от­вечающей на вопрос, сколько денежных средств поступило в бюджет и как они были израсходованы, до полновесной отчетности публично-правового образования, характеризующей результаты их деятельности и создающей аналитическую основу для принятии законодателем ответственных решений в сфере бюджетных и налоговых отношений.

Заключение

В результате изучения литературы по интересующей нас проблеме и проведенного анализа темы на фактических цифровых материалах, можно сделать следующие выводы:

- Государственный бюджет представляет собой финансовый план государства на текущий год. Это смета доходов и расходов государства, согласованных друг с другом, как по объему, так и по срокам поступления и использования. Государственному бюджету принадлежит центральное место в системе государственных финансов;

- Государственный бюджет представляет систему бюджетов, включающую в себя федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Отношения между отдельными бюджетами строятся на основе принципа бюджетного федерализма, согласно которому за бюджетом каждого уровня закрепляются свои доходы и расходы, которые он должен финансировать. Основным источником поступлений в бюджет являются налоги, однако наряду с ними доходы могут формироваться за счет неналоговых поступлений, займов и эмиссии денег. Расходы бюджета подразделяются на текущие, обеспечивающие текущие потребности государства, и капитальные, обеспечивающие расширенное воспроизводство и прирост запасов.

- Под казначейским исполнением бюджета субъекта Федерации подразумеваются регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, произведение платежей от имени получателей средств бюджета субъекта Федерации.

Список литературы

1.                                    Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской.- М.: Юрайт, 1999.

2.                                    Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999.

3.                                    Бюджетный кодекс Российской Федерации. Официальный текст. - 2-е изд., доп. – М.: Издательство НОРМА, 2000.

4.                                    Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год и на среднесрочную перспективу»// Российская газета, 3 июня 2001г., с.3.

5.                                    Кучеренко В. Бюджет 2002: двулик, но бездефицитен.// Российская газета, 2 июня 2001г., с.2.

6.                                    Кучеренко В. Сразу не разбогатеем, но и с бедностью сладим//Российская газета, 3 июня 2001 г., с .3.

7.                                    Лескин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики, 2007. - №3. – с.18-38.

8.                                    Мау В. Экономическая политика России: в начале новой фазы // Вопросы экономики, 2007. - №3. – с.4-23.

9.                                    Пономаренко Е. О бюджетно-налоговой политике на 2002 год (анализ концепции) // Экономист, 2006. - №11. – с.59-67.

10.                               Сабуров Е., Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Вопросы экономики, 2001. - №1.- с.56-71.

11.                               Сколько теневиков на свете? // Аргументы и факты, 2001. - №17. – с.6.

12.                               Финансы: Учебник для ВУЗов / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной.- М.: Финансы, ЮНИТИ, 2002г.

13.                               Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. – М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999.

Страницы: 1, 2, 3