Палатой представителей в 2005 г. принято 69 законопроектов в первом чтении и 77 – во втором чтении. В связи с внесением субъектами права законодательной инициативы в Палату представителей некачественно подготовленных законопроектов и с нарушением установленного порядка их внесения Палатой представителей в 2005 г. было отклонено 11 законопроектов. Данная цифра является довольно высоким показателем нормотворческого брака и свидетельствует о том, что многие недостатки в законопроектах закладываются разработчиками на самой ранней стадии их подготовки. Нередки случаи, когда Правительством на стадии внесения законопроектов в Палату представителей не в полной мере учитываются отдельные концептуальные замечания государственных органов, подчиненных Президенту Республики Беларусь, которые в последующем высказываются (поддерживаются) депутатами при рассмотрении в установленном порядке законопроектов и вынуждены устраняться уже в Палате представителей.

Принятые Палатой представителей законопроекты в течение двадцати дней (при объявлении законопроектов срочными – десяти дней) подлежат рассмотрению Советом Республики и по его результатам – одобрению либо отклонению постановлениями Совета Республики. В случае отклонения законопроекта Советом Республики палаты Национального собрания для преодоления возникших разногласий могут создать согласительную комиссию, формируемую на паритетной основе. В практике есть случай (в 2004 г. по проекту Закона ”Об основах судебно-экспертной деятельности“), когда при недостижении согласия по рассматриваемому законопроекту между палатами Национального собрания Совет Республики отказался от создания согласительной комиссии, в результате чего законопроект дважды отклонялся Палатой представителей и сейчас находится в архиве данной палаты. Однако этот случай скорее является исключением, поскольку в последнее время наметилась определенная тенденция усиления взаимодействия между нижней и верхней палатами Парламента, о чем свидетельствует относительно незначительное количество отклоняемых Советом Республики законопроектов (около 6 %).

В то же время целесообразно принять следующие меры по повышению активности органов Совета Республики и его секретариата при доработке законопроектов к принятию Палатой представителей. Замечания по законопроектам должны в полном объеме представляться органами Совета Республики и его секретариатом в Палату представителей на начальных стадиях подготовки проектов, а не по редакции законопроектов, уже доработанных к принятию Палатой представителей во втором чтении при участии других заинтересованных государственных органов. Более активным должно быть участие в организуемых Палатой представителей совещаниях и рабочих группах по доработке законопроектов как работников Секретариата Совета Республики, так и членов Совета Республики.

Согласно проекту Закона о Национальном собрании [40] предлагается ввести рассмотрение Палатой представителей законопроектов в трех чтениях. Стадия третьего чтения позволит устранить имеющиеся в законопроектах редакционные неточности, провести тщательную лингвистическую экспертизу проектов в целях исключения внутренних противоречий, неоднозначных и неконкретных их предписаний. Процедура третьего чтения значительно не увеличит продолжительность рассмотрения законопроекта в Палате представителей, поскольку при отсутствии по нему замечаний и предложений не будет никаких препятствий перейти сразу от процедуры второго чтения к третьему чтению или даже принять законопроект в трех чтениях.

При несогласии с текстом закона Президент Республики Беларусь возвращает закон (его отдельные положения) со своими возражениями в Палату представителей, что является нередкой практикой (нельзя сказать, что распространенной). Право выборочного вето, которым обладает Президент, позволяет ему исключать введение в действие всех или отдельных норм закона, представленного ему на подпись. Основными причинами возврата Главой государства принятых законов (их отдельных положений) являются учет не в полной мере нижней палатой Парламента в законопроекте замечаний и предложений главного государственно-правового управления Администрации Президента Республики Беларусь и заинтересованных центральных государственных органов; несогласование окончательного варианта принимаемого законопроекта с соответствующими государственными органами; принятие Президентом Республики Беларусь при наличии положительных заключений по закону компетентных государственных органов (подразделений) решения по собственной инициативе о необходимости пересмотра принятого закона (его отдельных положений).

По результатам рассмотрения закона с возражениями Президента Республики Беларусь Палата представителей принимает решение о согласии с возражениями Президента Республики Беларусь либо о преодолении его возражений и принятии закона в ранее принятой редакции (решения о преодолении данных возражений Главы государства в практике работы Палаты представителей отсутствуют).

Одной из основных нормотворческих функций палат Национального собрания является рассмотрение ими временных декретов, изданных Главой государства (кроме временных декретов, утративших силу к моменту их рассмотрения в Национальном собрании), по результатам которого палатами принимается решение о принятии временного декрета к сведению либо об его отмене. В 2005 г. Национальным собранием рассмотрено и принято к сведению 19 временных декретов. Несмотря на то, что практически все декреты Президента Республики Беларусь принимаются к сведению Национальным собранием, многими депутатами Палаты представителей неоднократно высказывались предложения о необходимости определенной корректировки отдельных норм принятых временных декретов. В этой связи представляется целесообразным привлечение представителей профильных постоянных комиссий палат Национального собрания к участию в подготовке временных декретов еще на стадии разработки их проектов Правительством и Администрацией Президента Республики Беларусь.

Палатой представителей также принимаются постановления распорядительного и контрольного характера, в частности, по вопросам:

организации работы Палаты представителей, кадровым вопросам, лишения депутата Палаты представителей неприкосновенности, отмены распоряжений Председателя Палаты представителей;

назначения выборов Президента Республики Беларусь, досрочного освобождения от должности и смещения с должности Президента Республики Беларусь, дачи согласия Президенту Республики Беларусь на назначение Премьер-министра, отклонения или одобрения программы деятельности Правительства, доверия Правительству, отставки Президента Республики Беларусь;

создания согласительной комиссии в случае отклонения законопроекта Советом Республики, повторного рассмотрения законопроекта, отклоненного Советом Республики, рассмотрения закона (его отдельных положений), возвращенных Президентом Республики Беларусь с возражениями для повторного голосования;

обращения в Конституционный Суд о проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов.

Совет Республики, помимо одобрения либо отклонения принятых Палатой представителей законов, также осуществляет координацию деятельности местных Советов депутатов и организационно-методическое руководство ими, контроль за соответствием законодательству решений местных Советов депутатов, оказывает местным Советам депутатов информационную помощь, организует повышение квалификации их кадров.

Обращаясь с ежегодным посланием к белорусскому народу и Национальному собранию 23 мая 2006 г. [41], Президент Республики Беларусь Лукашенко А.Г. отметил, что задача Парламента сегодня – обеспечить стабильность и доступность законодательного регулирования. Парламентариям, по его словам, предстоит упорядочить и систематизировать действующие правовые акты, изъяв из них положения, негативно влияющие на процессы жизнедеятельности общества и государства.

В настоящее время практика встреч Главы государства с депутатским корпусом и сенаторами белорусского Парламента уже стала регулярной. Такие встречи, кроме представления Президентом ежегодного послания, также постоянно проходят в масштабе обсуждения текущих проблем и перспективных направлений работы с Советом Палаты представителей и Президиумом Совета Республики (последнее указанное обсуждение было организовано 24 ноября 2005 г.). Кроме того, парламентарии регулярно приглашаются практически на все проводимые под руководством Главы государства совещания по обсуждению основополагающих вопросов государственной и общественной жизни.

Следует отметить, что проект закона, предусматривающего комплексное законодательное регулирование правового статуса, порядка организации и деятельности Национального собрания, внесен Главой государства в Палату представителей еще в конце 1999 г. и принят ею в первом чтении в начале 2000 г. Подготовка этого законопроекта ко второму чтению затянулась в связи с возникшими у депутатов Палаты представителей предложениями по отдельным процедурным вопросам работы палат Парламента, его материально-технического обеспечения.

2.3. Организация нормотворческой деятельности

в Правительстве. Экспертно-правовая деятельность Минюста

Совет Министров Республики Беларусь – Правительство является центральным органом государственного управления, осуществляющим исполнительную власть и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти. Правительство является своего рода главным экономическим штабом страны, обеспечивает исполнение Конституции и решений Главы государства, в своей деятельности подотчетно Президенту Республики Беларусь и ответственно перед Национальным собранием.

Деятельность Совета Министров Республики Беларусь основывается на сочетании коллегиального рассмотрения и решения вопросов с персональной ответственностью членов Правительства за проведение в жизнь принятых решений и состояние дел на порученных участках работы.

Правительство состоит из Премьер-министра, несущего персональную ответственность в целом за его работу, шести заместителей Премьер-министра, в том числе одного первого, и министров. В состав Правительства также входят Глава Администрации Президента Республики Беларусь, Председатель Комитета государственного контроля, Председатель Правления Национального банка, министры, председатели государственных комитетов, Председатель Президиума Национальной академии наук Беларуси, Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ.

Компетенция, порядок организации и деятельности Правительства определяются Конституцией [1] и Законом ”О Совете Министров Республики Беларусь“ [6]. Согласно этим законодательным актам Совет Министров Республики Беларусь в пределах своей компетенции принимает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории нашей республики. Такие постановления принимаются в случаях, когда соответствующие вопросы не входят в исключительную компетенцию Главы государства и Парламента и не могут быть решены республиканскими органами государственного управления, областными и Минским городским исполнительными комитетами самостоятельно или совместно с иными государственными органами. Премьер-министр издает в пределах своей компетенции распоряжения, не имеющие нормативного характера.

Постановления Правительства могут быть отменены актами Президента Республики Беларусь. В свою очередь Правительство правомочно отменять акты министерств и иных подчиненных республиканских органов государственного управления.

Президиум Совета Министров Республики Беларусь – постоянный действующий орган Правительства, функционирующий для оперативного решения вопросов, входящих в компетенцию Правительства, в составе Премьер-министра, его заместителей, Главы Администрации Президента Республики Беларусь, Председателя Комитета государственного контроля, Председателя Правления Национального банка, министров экономики, финансов и иностранных дел.

В настоящее время в структуре Правительства существует двухступенчатая система управления, основными звеньями в которой определены министерства и государственные комитеты (всего – 39). Ранее же до реформирования и оптимизации системы Совета Министров Республики Беларусь, произведенных Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 ”О структуре Правительства Республики Беларусь“ [23], существовала трехзвенная управленческая система (третьим звеном являлись   8 реорганизованных комитетов при Правительстве). В связи с названной реформой из системы нормотворческих органов исключены присоединенные к другим республиканским органам государственного управления 5 государственных органов – Государственный комитет по авиации, Комитет по архивам и делопроизводству при Совете Министров Республики Беларусь, Комитет по материальным резервам при Совете Министров Республики Беларусь, Комитет по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС при Совете Министров Республики Беларусь, Комитет по ценным бумагам при Совете Министров Республики Беларусь. Это, безусловно, повысит управляемость в системе государственного управления, поскольку при укрупнении субъектов нормотворчества принятие ведомственных правовых актов будет осуществляться более централизованно, не ”размывая“ ответственность за принятые правовые решения на несколько государственных органов.

Для организационно-технического обеспечения деятельности Премьер-министра и его заместителей образован Аппарат Совета Министров Республики Беларусь с правами юридического лица. Аппарат Совета Министров Республики Беларусь оказывает консультативную и методологическую помощь подчиненным Совету Министров Республики Беларусь государственным органам (организациям), не наделен властными полномочиями и правом принимать решения, обязательные для указанных органов (организаций) и их руководителей. Руководитель Аппарата Совета Министров Республики Беларусь назначается и освобождается от должности Правительством по согласованию с Президентом Республики Беларусь.

В целях повышения статуса Аппарата Совета Министров Республики Беларусь и исполнительской дисциплины в системе Правительства Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 [23] на Аппарат Совета Министров Республики Беларусь дополнительно возложены функции организации и контроля исполнения решений, принимаемых Правительством, а Руководитель Аппарата Совета Министров Республики Беларусь по правовому положению приравнен к министру.

Подробный порядок организации нормотворческой работы в системе Правительства определен Регламентом Совета Министров Республики Беларусь, утвержденным постановлением Правительства от 20 марта 2000 г. № 355 [28]. Этот нормативный документ является одним из действенных инструментов оперативного реагирования на изменения в нормотворческом процессе, повышения качества подготовки проектов правовых актов, вносимых на рассмотрение Правительства. Только с момента принятия данного Регламента в него внесены изменения и дополнения 17 постановлениями (в основном, касающимися вопросов согласования вносимых в Правительство проектов с соответствующими государственными органами (организациями).

Согласно названному Регламенту проекты правовых актов должны вноситься на рассмотрение Совета Министров Республики Беларусь только непосредственно подчиненными Правительству и Главе государства государственными органами, другими центральными государственными органами, областными и Минским городским исполнительными комитетами. Вносимые в Правительство проекты должны быть согласованы с государственными органами (организациями), компетенцию которых затрагивает предмет регулирования соответствующих проектов. Государственный орган (организация), организующий подготовку проекта правового акта, до его внесения в Совет Министров Республики Беларусь принимает меры по устранению высказанных по проекту замечаний путем взаимных консультаций, создания временных комиссий (рабочих групп), проведения согласительных совещаний, обсуждения у руководства Правительства.

На практике нередко происходит, что при согласовании проекты не воспринимаются государственными органами (организациями) цельно и в совокупности всех их правовых положений, а рассматриваются этими органами отдельными фрагментами и эпизодами, прикрываясь ширмой ”проект рассмотрен в пределах компетенции“. В итоге проекты вносятся в Правительство согласованными со всеми заинтересованными государственными органами (организациями) без замечаний и предложений, а при их дальнейшем изучении обнаруживаются внутренние несогласованности и противоречия, а порой выясняется, что разработчиками проекта акта его положениям придавалось иное значение по сравнению с тем, которое будет в конечном итоге восприниматься правоприменителями.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10