Контроль есть фундаментальнейший элемент процесса управления. Ни планирование, ни создание организационных структур, ни мотивацию нельзя рассматривать полностью в отрыве от контроля. Действительно, фактически все они являются неотъемлемыми частями общей системы контроля.[10]

1.2. Проблемы контроля за исполнением распорядительных документов в администрации (правительстве) субъекта Российской Федерации на современном этапе

В итоге серьезных политических реформ, приведших к разрушению вертикалей тоталитарного управления, в России в конце концов не оказалось общегосударственной системы контроля, которая была бы ориентирована на новые, демократические задачи. Многочисленные контрольные органы - от управления Администрации Президента Российской Федерации до региональных - были три-четыре года тому назад во многом самостоятельны, вплотную не соотнесенными и не связанными друг с другом структурами.[11]

Происходящие в стране коренные преобразования не могли не сказаться и на системе контроля. Какое-то время, к сожалению, ему не уделялось должного внимания как со стороны федеральных органов государственной власти, так и в регионах. Проверки проводились редко, не контролировалось выполнение нормативных правовых актов, не проводился анализ состояния контрольной работы.

В соответствии с указом на полномочных представителей Президента
Российской Федерации в субъектах Российской Федерации во взаимодействии с органами прокуратуры возлагаются обязанности:

- обеспечить контроль за соблюдением федеральных законов и указов
Президента Российской Федерации территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации;

На протяжении длительного времени в субъектах Федерации местными органами власти принято несметное количество нормативных актов, противоречащих Российской Конституции, указам и распоряжениям Президента.
За всем этим стоят слабость действующей государственной власти, незавершенность и несовершенство государственного строительства, отсутствие системности и хаотичность в правотворческом процессе как на федеральном, так и на местном уровнях и, как следствие,- низкий уровень исполнительской дисциплины.[12]

В итоге практика контрольной деятельности была (да и остается) всего лишь обыкновенной проверкой исполнения или констатацией состояния того или иного объекта управления и реально отброшена на периферию процесса принятия и реализации управленческого решения. Задача же должна быть следующей: предмет контрольной деятельности в процессе контроля должен приобретать новое, более высокое качество, обязательно становиться лучше.

В связи с этим принципиально важно было обеспечить действенный и эффективный контроль за исполнением решений, принятых как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Причем под эффективностью контроля следовало понимать не только осуществление контрольных действий с целью выявления нарушений. Это не такая уж сложная задача. Главное, вскрыть причины этих нарушений, обеспечить оперативное устранение выявленных недостатков и, что особенно важно, организовать контрольную работу таким образом, чтобы исключить в дальнейшем возможность повторения ошибок.[13]

Контрольная деятельность должна изменять, гармонизировать отношения между людьми на всех уровнях и во всех звеньях государственной системы управления. Конечным же результатом взаимодействия в процессе контроля должен стать возросший профессионализм управленцев и более рациональное использование всех имеющихся в обществе ресурсов: материальных, трудовых, информационных и других.[14]

Указ Президента Российской Федерации от 24 мая 1994 года N 1015 "О
Контрольном управлении Президента Российской Федерации"[15] создал предпосылки для организации государственной системы контроля. И главная среди них - формирование четко определенного круга задач, общих для всех контрольных органов, независимо от их уровня и местоположения в системе государственной власти, от их организационной принадлежности к федеральному или региональному уровню.

Эффективность и действенность контроля в стране связана еще с одним очень важным вопросом - оформлением единой стройной вертикали государственного контроля.

Вступивший в силу Указ ознаменовал собой начало важного этапа возрождения и становления системы контроля в России. Ибо действенная власть - это не просто принятие государственных решений, а их выполнение с помощью эффективного контроля исполнения. Причем не только в центре, но и на местах. Ведь проблема доведения политической воли центра до регионов была и остается одной из центральных для любой власти, организованной на федеральных принципах, в форме федеративного устройства.

Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. “Порядок во власти - порядок в стране”[16] году жестко акцентировал внимание на одной из главных причин, породивших острейшие проблемы в стране : "... крайне неэффективный контроль за качеством управления, за исполнительской дисциплиной, соблюдением законов, других нормативных актов". В том же Послании четко поставлена задача, привязанная ко времени: "Необходимо объединить усилия по разработке проекта федерального закона, который бы обеспечил создание стройной структуры специализированных контрольных инстанций, четкое разграничение между ними контрольных функций и полномочий, ликвидацию дублирующих друг друга контролирующих служб”.

Сегодня параллельно существуют достаточно развитые структуры федерального контроля и инфраструктура контрольных служб органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, но, несмотря на обоюдное понимание необходимости создания общей вертикали, зазор между ними за последние несколько лет ликвидировать не удалось.

Указ Президента Российской Федерации от 16 марта 1996 г. N 383 “О
Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации”[17], утвердивший ныне действующее Положение о Главном контрольном управлении
Президента Российской Федерации, логически развивает предыдущие нормативные документы на эту тему и усиливает "стержневой" характер этой инстанции в формирующейся системе государственного контроля.

Создание окружных инспекций Главного контрольного управления - шаг безусловно позитивный, но он не оптимизировал нынешнюю ситуацию. Окружных инспекций всего одиннадцать и каждая имеет в среднем по десять подконтрольных субъектов Российской Федерации. Учитывая, что в штате окружных инспекций по 8-12 человек, чисто физически невозможно изменить
"погоду" в этой самой вертикали.[18]

Работа Главного контрольного управления, его территориальных подразделений в субъектах Российской Федерации не просто должна быть посвящена контролю за выполнением федеральных законов, указов и поручений
Президента Российской Федерации. Главному контрольному управлению надо прежде всего, как это ни старорежимно звучит, взять на себя глобальную функцию и начать контролировать контрольные органы в сфере управления, которых в стране существует крайне много. И они, мягко говоря, допускают и несправедливость, и нарушения, и злоупотребления, которые, безусловно, необходимо своевременно выявлять, обобщать, анализировать и каким-то образом устранять. Кроме того, эта работа поможет оптимизировать количество контрольных структур, а также снимет проблему дублирования в контрольной деятельности.

Необходимо акцентировать внимание на то, что президентский контроль является лишь одним из элементов государственного контроля. Безусловно, ясна необходимость участия в государственном контроле всех органов власти в государстве. Это и Государственная Дума, и Федеральное Собрание, и
Правительство, и министерства, и ведомства - на уровне Федерации, это органы государственной власти республик, краев, областей, округов - на уровне субъектов Федерации, это, наконец, органы местного самоуправления.
Контроль - систематический, углубленный и по всему спектру вопросов компетенции должен быть постоянным элементом их деятельности.

С другой стороны, нельзя не учитывать, что логика развития президентского контроля должна привести к некоторому изменению основной функции этой инстанции - главными приоритетами этой службы должен стать контроль за важнейшими проблемами - расходованием федеральных денежных средств и этикой служащих органов государственной власти. Причем президентский контроль должен доминировать над другими контрольными службами только в методологическом плане, не подменяя их.
Таким образом, Главное контрольное управление должно стать организующим элементом всей вертикали государственного контроля, взяв на себя функцию разработки методик контрольной деятельности, унификации ее результатов.[19]

Нет необходимости доказывать очевидное: без постоянно действующего и эффективного контроля, продуманной системы организации проверок самый хороший закон, нормативный акт главы государства, другие государственные решения могут оказаться лишь благим пожеланием. На стадии реализации любого управленческого решения по-прежнему главным, решающим звеном остается всеохватывающий и всеобъемлющий, конкретный и результативный контроль, где воедино слиты разные его формы: и проверка на месте, и широкая гласность ее итогов, и вдумчивый анализ представленных справок и информаций, и строгий спрос с должностных лиц.[20]

Для повышения эффективности контрольной деятельности на федеральном и региональном уровнях необходимо ускорить создание современной правовой базы, которая бы четко определила и законодательно закрепила систему государственного контроля снизу доверху. Пока, как известно, такой стройной системы контроля исполнительной власти нет. В регионах действуют контрольные органы субъектов Российской Федерации. Не связанные между собой, весьма пестрые по своему численному составу, нередко, они занимаются лишь простым фиксированием поступления распорядительных документов и формальной отметкой об их выполнении, без проведения полноценных и глубоких проверок. До сих пор нет ясности, чем должны заниматься региональные контрольные органы, каков их правовой статус и отношения между контрольными органами разного уровня. Одновременно действуют федеральные контрольные органы - министерств, ведомств. Было бы полезно скоординировать их деятельность.

В целях совершенствования системы контроля в целом и координации и взаимодействия органов необходимо поднять роль контролирующих органов субъектов Федерации и связать их в единой системе. Этого можно было бы достичь установлением такого порядка, по которому контрольные органы администраций субъектов Российской Федерации информируются о всех проверках, проводимых в субъектах, и о результатах этих проверок. Полем деятельности указанных органов мог бы стать текущий контроль за выполнением предписаний и предложений по устранению выявленных недостатков в деятельности соответствующих администраций.[21]

В настоящее время в регионах работает большое количество самых различных контролирующих организаций всех уровней власти и ведомственной подчиненности, зачастую дублирующих друг друга. Действия их до сих пор никем не координируются, а результаты не обобщаются, что резко снижает общую результативность контроля. Каждое ведомство отслеживает нарушения только в рамках своей компетенции, при этом общая картина состояния дел зачастую не прорисовывается.

Такое положение определяет основные задачи контроля в субъектах
Российской Федерации:

- обеспечение единства системы контроля в субъекте Российской
Федерации;

- осуществление контроля за деятельностью руководителей органов исполнительной власти и управления субъекта Российской Федерации по вопросам соблюдения ими Конституции Российской Федерации, законодательных и иных правовых актов Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, обеспечение законности в деле защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства;

- обеспечение взаимодействия с силовыми структурами, координация работы с контролирующими органами;

Главная задача контрольной работы в администрации субъекта Российской
Федерации - обеспечение действенности принимаемых решений, реализации задуманных планов и нацеленность на практические результаты.

1.3. Правовая основа контроля за исполнением распорядительных документов

Правовая основа контроля за исполнением распорядительных документов складывается из Конституции Российской Федерации, федеральных и краевых законодательных и нормативных актов.

Конституция Российской Федерации определяет основные гарантии законности в стране, в том числе и исполнение федеральных законов, Указов
Президента Российской Федерации, краевых законодательных и нормативных актов, а потому является основополагающим документом в области контроля за исполнением распорядительных документов.[22]

Самым важным законодательным актом в области контроля за исполнением распорядительных документов является Федеральный закон "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов"[23] от 20 апреля 1995 года, который предусматривает обеспечение государственной защиты должностных лиц контролирующих органов, осуществляющих функции, выполнение которых может быть сопряжено с посягательствами на их безопасность, а также создание надлежащих условий для борьбы с преступлениями и другими правонарушениями. Законом установлена система мер государственной защиты жизни, здоровья и имущества указанных лиц, их близких родственников, а в исключительных случаях также иных лиц.
Эти меры призваны предотвратить посягательства с целью воспрепятствовать законной деятельности должностных лиц контролирующих органов, либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность.

Согласно закону одной из категорий лиц, подлежащих государственной защите, являются работники контрольных органов Президента Российской
Федерации, глав администраций субъектов Российской Федерации, осуществляющие контроль за исполнением законов и иных нормативно-правовых актов, выявление и пресечение правонарушений, их близкие родственники.

Федеральный закон определяет социальные и иные гарантии лиц, работающих в контрольных органах. Организация же системы контроля, укрепление исполнительской дисциплины в органах исполнительной власти регулируется указами Президента Российской Федерации.

Основополагающим распорядительным документом в области контроля за исполнением распорядительных документов является Указ Президента Российской
Федерации от 16 марта 1996 года N 383 "О Главном контрольном управлении
Президента Российской Федерации”[24], который утверждает Положение о
Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации.

Основными функциями Главного управления в субъекте Российской
Федерации являются:

- контроль и проверка исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента
Российской Федерации;

- контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской
Федерации и руководителя Администрации Президента Российской Федерации;

- подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента
Российской Федерации о предупреждении нарушений, совершенствовании деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии со своими основными функциями Главное управление решает следующие задачи:

- организует контроль и проверку деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организаций и их руководителей;

- взаимодействует с органами государственной власти субъектов
Российской Федерации при осуществлении контроля и проверки исполнения федеральных законов;

- координирует при осуществлении проверки деятельность подразделений федеральных органов контроля и надзора в субъектах Российской Федерации;

- вносит по результатам проверок предложения Президенту Российской
Федерации о совершенствовании деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Не менее важным для организации системы контроля является Указ
Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 года "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы"[25], который принят в целях обеспечения исполнительской дисциплины в системе государственной службы.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7