В расходной части бюджетов всех уровней, в том числе муниципального, предусматривается создание резервного фонда органов местного самоуправления. БК РФ запрещает создание этого фонда и его расходование представительными органами, средства фонда направляются исполнительным органом на непредвиденные расходы (в случае аварий, стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций).

При выявлении нецелевого расходования бюджетных средств финансовый орган местного самоуправления вправе произвести блокировку дальнейших расходов конкретного субъекта, допустившего нарушение. Более того, если ранее сплошь и рядом из местных бюджетов финансировались расходы на реализацию государственных полномочий, не переданных в надлежащем порядке (то есть без передачи соответствующих финансовых средств государством), то в настоящее время ФЗ об общих принципах 2003г. установил запрет на осуществление расходов местных бюджетов на финансирование государственных полномочий, за исключением случаев, установленных законом. К таким случаям может относиться только передача в установленном законом порядке государственных полномочий на местный уровень с соответствующей передачей финансовых ресурсов.

Расходование бюджетных средств на закупки товаров, работы и услуги на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляется в рамках муниципального заказа по муниципальному контракту — договору, заключаемому органом местного самоуправления, бюджетным учреждением в целях обеспечения муниципальных нужд. Муниципальный заказ размещается, как правило, на конкурсной основе, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления. Закупки в рамках муниципального заказа учитываются в реестрах закупок. ФЗ об общих принципах 2003г. ввел также правило об обязательном ведении органами местного самоуправления реестров расходных обязательств в порядке, установленном представительным органом муниципального образования.

Доходы местного бюджета

Бюджетным кодексом РФ установлены два критерия разделения доходов бюджетов на виды: по источнику поступления средстн в бюджеты доходы делятся на налоговые и неналоговые, по срокам закрепления соответствующих доходных источников — на собственные и регулирующие (под собственными имеются в виду доходы, закрепленные на постоянной основе, к регулирующим относятся налоговые платежи, ежегодно поступающие в нижестоящие бюджеты в соответствии с установленными нормативами отчислений либо закрепленные за ними на долговременной основе).

В состав неналоговых доходов местных бюджетов включаются (ст. 60 БК РФ):

—      доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;

—      доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями;

—      ассигнования на финансирование переданных муниципалитетам государственных полномочий, реализацию законов, компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых государственными органами;

—      другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в соответствии с законодательством.

Доходы от использования муниципального имущества образуются, как правило, за счет платы за его аренду, дивидендов по находящимся в муниципальной собственности акциям или долям участия в коммерческих организациях, отчислений от прибыли муниципальных предприятий, доходов от доверительного управления и других сделок с муниципальным имуществом, других источников. Средства от приватизации объектов муниципальной собственности также в полном объеме поступают в местный бюджет.

Как видим, законодатель также относит к доходам бюджета средства, заработанные муниципальным учреждением в результате разрешенной ему предпринимательской деятельности. Эти средства должны в полном объеме учитываться в смете доходов и расходов учреждения и отражаться в доходах соответствующего бюджета, что не совсем, на наш взгляд, соответствует правилам, установленным ГК РФ в ст. 298, согласно которой указанные доходы поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. Учет таких доходов в бюджете и смете доходов и расходов учреждения не позволяет реализовать норму ГК о самостоятельном расходовании заработанных средств, поскольку принципы бюджетного финансирования допускают расходование учтенных в бюджете средств лишь в жестких, установленных этим бюджетом, рамках.

К неналоговым доходам местных бюджетов законодатель относит также финансовую помощь от других бюджетов, безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, а также штрафы, подлежащие зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено законодательными актами РФ. Следует отметить, что в силу этой оговорки значительное число штрафов не попадают в местные бюджеты, поскольку специальное законодательство, их регулирующее, предусматривает прямое исчисление штрафов, как правило, в государственные бюджеты.

Нередко подобная норма предусматривается в законах о бюджетах государственного уровня. Новый закон об общих принципах предусматривает иной подход к решению данного вопроса: в соответствии со ст. 55, регулирующей доходы местных бюджетов, в них зачисляются штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Данная норма в совокупности с нормами БК РФ позволяет прийти к выводу о том, что указанные в ней штрафы, безусловно, зачисляются в местные бюджеты, тогда как штрафы, установленные государственными органами, поступают в местные бюджеты, если иное не установлено законодательством. Например, недавно принятыми изменениями в Федеральный закон «О пожарной безопасности» предусмотрено перечисление 50% штрафов за нарушение правил пожарной безопасности в местные бюджеты по месту нахождения органа, принявшего решение о наложении штрафа (ФЗ «О внесении изменения в статью 38 Федерального закона «О пожарной безопасности» от 10 мая 2004 года № 38-ФЗ).

Несмотря на провозглашенный законодателем принцип компенсации местному самоуправлению средств на выполнение государственных полномочий и решений государственных органов, влекущих дополнительные расходы местных бюджетов, до сих пор его реализация на практике остается острейшей проблемой, что зачастую служит усилению социальной напряженности на местах и возникновению конфликтных ситуаций между субъектами бюджетных отношений. Примером подобного конфликта может служить проблема обеспечения льгот, установленных федеральными законами для инвалидов, ветеранов, военнослужащих и иных льготных категорий граждан. Практически повсеместно средства, необходимые для предоставления указанных льгот, в местные бюджеты не передавались, что привело к невозможности исполнения в полной мере установленных законом социальных гарантий. Во многих регионах органы местного самоуправления предпринимали попытки в судебном порядке разрешить данную проблему, обращаясь с исками о взыскании с государства средств, выделенных из местных бюджетов на реализацию государственных полномочий и государственных гарантий, не профинансированных надлежащим образом. В частности, значительные ресурсы местных бюджетов отвлекались на финансирование предоставленных федеральными законами жилищных субсидий, льгот в оплате коммунальных услуг, лекарственных средств, льготного проезда на общественном транспорте, который, как правило, является муниципальным, предусмотренные государством социальные выплаты (например, пособия на детей и т.п.). Однако прежнее законодательство практически не предоставляло возможности судебной защиты в таких спорах, так как не относило межбюджетные отношения к подведомственности судов. Более того, по правилам прежнего АПК РФ муниципальные образования не были включены в перечень субъектов спора между  публичными образованиями. ФЗ об общих принципах 1995г., предусматривая обязанность государства компенсировать органам местного самоуправления необходимые средства одновременно с передачей государственных полномочий, вместе с тем не предусматривал  необходимого  механизма такой  компенсации и  порядка разрешения споров.

Такой механизм появился с принятием нового ФЗ об общих принципах 2003г., в котором порядку наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящена Глава 4. Законом установлена обязанность государственных органов при передаче своих полномочий финансировать их путем выделения местным бюджетам субвенций, рассчитываемых в соответствии с методикой, определяемой в законе о передаче соответствующих полномочий. Закреплено правило, по которому передача полномочий производится лишь при условии предоставления субвенций (ст. 19 ФЗ 2003г.). Правила расчета таких субвенций изложены в ст. 63 ФЗ 2003г. Более того, органы местного самоуправления получили право отказаться от исполнения переданных государственных полномочий в случае признания судом закона об их передаче не соответствующим установленным требованиям, в том числе по финансовым обязательствам.

Помимо указанных видов поступлений в местные бюджеты к неналоговым доходам можно отнести предусмотренные ФЗ об общих принципах 2003г. средства самообложения граждан, под которыми понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения (ст. 56). Вопросы введения и использования указанных в ч. 1 настоящей статьи разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).

Также к неналоговым доходам относятся добровольные пожертвования (названные в Бюджетном кодексе РФ безвозмездными перечислениями от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств).

Все перечисленные выше виды неналоговых доходов местных бюджетов (кроме финансовой помощи от бюджетов других уровней) БК РФ относит к их собственным доходам (ст. 47). ФЗ об общих принципах 2003 г. относит к собственным доходам также и средства финансовой помощи, перечисленные в законе, о которых подробнее будет рассказано в следующем параграфе, посвященном межбюджетным отношениям. Учитывая, что основным признаком отнесения тех или иных доходов к собственным является их постоянное закрепление за определенным уровнем бюджета (ст. 47 БК РФ), можно сделать вывод, что, включая в собственные доходы местных бюджетов финансовую помощь от бюджетов других уровней, профильный закон местного самоуправления, таким образом, подчеркнул стабильность установления принципов оказания финансовой помощи муниципалитетам, ее безусловную необходимость для формирования муниципальных финансовых ресурсов.

Анализируя состав неналоговых доходов местных бюджетов, следует признать, что сами по себе они не способны обеспечить финансовое покрытие основных нужд муниципальных образований.

Несмотря на безусловно существенное значение для формирования местных бюджетов упомянутых неналоговых источников, все же основная часть бюджетов пополняется за счет налогов и других обязательных платежей. Это тем более верно, учитывая правовую природу муниципалитетов как органов народовластия, представляющих публичные интересы и существующих для решения вопросов всего населения соответствующей территории. Основная задача органов местного самоуправления — не извлекать прибыль путем использования имеющихся в их управлении объектов муниципальной собственности, а обеспечить население муниципального образования необходимыми для его жизнедеятельности услугами. В связи с этим основное значение для решения местных вопросов имеет налоговая база местных бюджетов.

В соответствии с бюджетным законодательством среди налоговых доходов бюджета выделяются собственные и регулирующие доходы, при этом к первой группе БК РФ относит собственные налоговые доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством РФ, ко вторым — отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемых местным бюджетам в порядке бюджетного регулирования (ст. 61 БК РФ).

Местные налоги устанавливаются (вводятся) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления (данное полномочие относится к разряду исключительных в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003г.) и действуют (обязательны для уплаты) на территории соответствующего муниципального образования. Согласно ст. 57 ФЗ об общих принципах 2003г. перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством РФ о налогах и сборах. Доходы от них поступают в местные бюджеты по ставкам, которые устанавливаются представительными органами местного самоуправления в соответствии с налоговым законодательством. При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления в нормативных правовых актах определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному местному налогу. При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

При этом важной гарантией от властных злоупотреблений является запрет, содержащийся в НК РФ, согласно которому не могут устанавливаться местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные Кодексом. Таким образом, государство устраняет возможность произвольного установления несанкционированных соответствующим образом налогов и сборов.

Исчерпывающий перечень местных налогов устанавливается Налоговым кодексом РФ, в соответствии с которым (ст. 15) к местным налогам относятся:

1)       земельный налог;

2)       налог на имущество физических лиц;

3)       налог на рекламу;

4)       налог на наследование и дарение;

5)       местные лицензионные сборы.

Однако согласно Федеральному закону от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» в связи с принятием части второй Кодекса статья 15 (и ряд иных статей) Налогового кодекса РФ вводятся в действие со дня признания утратившим силу Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (Закон об основах налоговой системы).

Что касается упомянутого Закона об основах налоговой системы, то его действие в данной сфере обусловливается волеизъявлением субъектов Федерации.

Так, статья 21 Закона содержит перечень местных налогов и сборов, однако, после введения в действие субъектами РФ соответствующих законов, часть из них заменяется региональным налогом с продаж, тогда как другая часть — региональным налогом на недвижимость. Таким образом, в распоряжении местных бюджетов остается в значительной степени ограниченный состав доходных источников.

Рассмотрим данный вопрос подробнее. До недавнего времени к местным налогам и сборам согласно Закону об основах налоговой системы относилось 22 источника, в том числе:

а)       налог на имущество физических лиц;

б)      земельный налог (при этом порядок зачисления поступлений по налогу в соответствующий бюджет определялся законодательством о земле, как известно не менее 50 % данного налога централизуется в федеральном бюджете);

в)       регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;

г)       налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне;

д)      курортный сбор;

е)       сбор за право торговли. Сбор устанавливался представительными органами местного самоуправления, уплачивался путем при обретения разового талона или временного патента и полностью зачисляется в соответствующий бюджет;

ж)      целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели.

Ставка сборов в год, устанавливаемая органами местного самоуправления, не могла превышать размера 3 % от 12 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда для физического лица, а для юридического лица — 3 % от годового фонда заработной платы, рассчитанного исходя из установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда;

з)       налог на рекламу. Налог уплачивали юридические и физические лица, рекламирующие свою продукцию, по ставке, не превышающей 5 процентов стоимости услуг по рекламе;

и) налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров. (Налог уплачивали юридические и физические лица, перепродающие указанные товары, по ставке, не превышающей 10 % суммы сделки.);

Страницы: 1, 2, 3, 4