Ниже мы рассмотрим основные элементы финансово-экономической правовой основы местного самоуправления.

Вопрос 2. Местные финансы.

Как указывалось выше, при анализе понятия финансово-экономических правовых основ местного самоуправления финансовая составляющая специально выделена в данном понятии с учетом специального и существенного значения финансов в реализации функций органов местного самоуправления и решения вопросов местного значения. Прежде к так называемым местным финансам Закон об общих принципах относил: местный бюджет, муниципальные внебюджетные фонды, доходы от муниципальных займов и лотерей, кредиты, средства, передаваемые органам местного самоуправления государственными органами для осуществления отдельных государственных полномочий, а также полученные от государственных органов в качестве компенсаций, местные налоги и сборы граждан. Формирование финансовой основы местного самоуправления регулировалось специальным Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления», определявшим местные финансы как совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Они включали средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие средства. Однако с принятием нового Закона об общих принципах организации местного самоуправления указанный акт признан утратившим силу.

В настоящее время вопросы формирования и использования местных финансов регулируются Конституцией РФ, в ст. 132 которой говорится: «органы местного самоуправления самостоятельно ... формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы...». Данные нормы получили развитие в Бюджетном и Налоговом кодексах, а также в ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления 1995г.

Само понятие местных финансов в этих законодательных актах не используется, однако из анализа регулирующих норм можно сделать вывод о том, что к местным финансам относятся средства местных бюджетов, которые упоминаются в ст. 49 ФЗ об общих принципах 2003 г. как составляющая часть экономической основы местного самоуправления наряду с находящимся в муниципальной собственности имуществом и имущественными правами.

Вряд ли стоит признать такое перечисление удачным с точки зрения гражданского законодательства, которое относит к имуществу, как деньги, так и имущественные права (указанные в ст. 128 ГК РФ среди объектов гражданских прав). В этом смысле средства местных бюджетов также относятся к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности. Вместе с тем указанным перечислением законодатель подчеркивает особое место местных финансов в создании экономической основы местного самоуправления.

Следует отметить, что внебюджетные фонды, ранее указываемые в качестве составляющей части местных финансов, не упоминаются в действующем законодательстве применительно к органам местного самоуправления, в связи, с чем на практике возник вопрос о возможности их создания муниципалитетами. Бюджетный кодекс РФ указывает лишь на государственные внебюджетные фонды, являющиеся элементом бюджетной системы страны. Исходя из отсутствия законодательного запрета на создание муниципальных внебюджетных фондов, судебная практика идет по пути признания за органами местного самоуправления такого права[6], однако анализ норм бюджетного законодательства позволяет сделать вывод о фактической невозможности функционирования внебюджетных фондов на местном уровне, поскольку любые доходы муниципальных образований должны учитываться в местных бюджетах. В целях финансирования специальных целевых расходов, для чего ранее и создавались внебюджетные фонды, законодательством предусмотрено создание в рамках бюджетов целевых фондов.

Все другие, ранее упоминавшиеся в законодательстве составляющие местных финансов — займы, кредиты, переданные на исполнение государственных полномочий средства — также не могут существовать вне местного бюджета, учитываются в нем и расходуются в соответствии с направлениями расходов, утвержденных бюджетом. Таким образом, местные финансы есть не что иное, как средства местных бюджетов.

Согласно терминологии БК РФ, бюджет муниципального образования (местный бюджет) есть форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местный бюджет в соответствии с БК РФ утверждается в форме нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления либо в ином порядке, установленном уставом муниципальных образований[7].

Местные бюджеты относятся согласно БК РФ к третьему уровню бюджетной системы Российской Федерации, тогда как первый и второй уровни образуют соответственно федеральный бюджет с бюджетами государственных внебюджетных фондов и бюджеты субъектов Российской Федерации с бюджетами территориальных  государственных внебюджетных фондов.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Введение новым ФЗ об общих принципах двухуровневой системы организации местного самоуправления в виде поселений и муниципальных районов, объединяющих поселения и межселенные территории, не лишает поселения, входящие в состав района, права формировать и утверждать, а также самостоятельно исполнять собственные бюджеты. Данная позиция подтверждена Конституционным Судом РФ при рассмотрении дела о проверке конституционности некоторых положений закона Челябинской области о бюджетном устройстве и бюджетном процессе[8]. В Челябинской области уже давно существует двухуровневая система организации местного самоуправления, где сельские районы являются муниципальными образованиями, но на их территории существуют и самостоятельные сельские, поселковые муниципалитеты, которые, по мнению Конституционного Суда РФ, имеют бюджетную самостоятельность по Конституции РФ и федеральному законодательству.

В настоящее время местных бюджетов 30 тысяч, но с проведением реформы организации местного самоуправления в соответствии с новым законом их количество должно увеличиться соответственно с увеличением числа муниципальных образований.

По ФЗ об общих принципах 2003г. бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района (ст. 52).

Соответственно, Бюджетный кодекс РФ содержит правило, по которому бюджет субъекта Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Федерации. Консолидированный бюджет — это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (ст. 6 IS К РФ), он не является самостоятельным бюджетом бюджетной системы страны и используется лишь для расчета и анализа.

Как известно, бюджетное устройство советского государства, послужившее основой для построения современных бюджетных отношений, представляло собой жестко централизованную иерархическую систему административного распределения финансовых ресурсов от вышестоящих уровней к нижестоящим. Самостоятельности региональный и местный уровни не имели, все зависело от усмотрения центра. Таким образом, исключался один из важнейших принципов, рассмотренных нами выше, принцип субсидиарности, когда каждый уровень непосредственно принимает соответствующие ему решения и несет за них ответственность. Как отмечают современные авторы, такая система «не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетов, поскольку на региональном и местном уровнях отсутствовали стимулы к рачительному использованию бюджетных средств, а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекладывались на вышестоящие бюджеты»[9].

В настоящее время бюджетные отношения в значительной степени децентрализованы, местные бюджеты выделены в самостоятельный уровень бюджетной системы, однако центристские тенденции все еще достаточно сильны. Здесь следует отметить особую роль местного самоуправления, поскольку развитие этого демократического института в наибольшей мере способствует отмиранию жесткой централизации, формированию эффективных механизмов бюджетного регулирования. Данные механизмы должны предоставить возможность властным единицам самостоятельно распределять финансовые ресурсы сообразно возложенным на них задачам, что наиболее существенно для местного самоуправления в силу его обособленности от государственной власти.

Европейская хартия о местном самоуправлении, к которой присоединилась и Российская Федерация, следующим образом описывает условия формирования местных финансовых ресурсов:

— местные сообщества имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

— финансовые средства местных сообществ должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией и законом полномочиям;

—      по меньшей мере, часть финансовых средств местных властей   должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых местные власти вправе устанавливать в пределах, установленных законом;

—      финансовые системы, которые аккумулируют средства местных властей, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;

—      защита более слабых, в финансовом плане, местных органов, требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Подобные меры не должны ограничивать свободу выбора местных органов в пределах их компетенции (ст. 9).

Данные положения следует рассматривать в качестве основных принципов формирования не только местных финансов, но и экономической основы местного самоуправления в целом. О чем говорилось при анализе понятия финансово-экономической правовой основы местного самоуправления, однако в настоящее время вряд ли можно говорить об их безусловной реализации, как в законодательстве, так и в практике местного самоуправления, что неоднократно подтверждалось на самых разных уровнях, в том числе Президентом РФ.

Согласно БК РФ, исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:

—      содержание органов местного самоуправления;

—      формирование муниципальной собственности и управление ею;

—      организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

—      содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

—      организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

—      муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

—      благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований; организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

—      содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

—      организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; 

—      обеспечение противопожарной безопасности;

—      охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

—      реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

—      обслуживание и погашение муниципального долга;

—      целевое дотирование населения;

—      содержание муниципальных архивов;

—      проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

—      финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

В отношении расходования средств местных бюджетов бюджетным законодательством и законодательством о местном самоуправлении установлен ряд правил, которые, безусловно, должны соблюдаться муниципалитетами.

Во-первых, расходование бюджетных средств производится исключительно в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ (ст. 69) и в соответствии с целями, предусмотренными утвержденным бюджетом.

Формами расходования средств местных бюджетов являются:

—      ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

—      средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;

—      трансферты населению, включающие в себя:

—      ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством РФ, законодательством субъектов Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

—      ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

—      ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;

—      бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей и другие обязательства);

—      субвенции и субсидии, физическим и юридическим лицам;

—      инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;

—      бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам;

—      средства на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.

Под трансфертами населению из местных бюджетов бюджетным законодательством понимаются различные социальные выплаты (пособия, компенсации), предусмотренные правовыми актами местного самоуправления. Как правило, такие выплаты устанавливаются государством, однако в дополнение к ним при наличии финансовых возможностей муниципалитеты вправе устанавливать свои выплаты.

Бюджетные кредиты могут выдаваться муниципалитетами лишь в рамках установленных местным бюджетом лимитов и целей при строгом соблюдении предусмотренных законом правил: в частности, юридическим лицом — получателем кредита должно быть представлено обеспечение по его возврату в размере не менее 100% кредита, причем лишь в формах банковской гарантии, поручительства, залога имущества с высокой степенью ликвидности, что подтверждается актом оценки, перед предоставлением кредита проводится обязательная проверка финансового состояния получателя и последующая проверка целевого использования кредита (ст. 76 БК РФ).

Субсидии и субвенции могут выделяться из местного бюджета в случаях, предусмотренных федеральным и региональным законодательством, федеральными и региональными целевыми программами, а также решениями представительных органов местного самоуправления, и подлежат возврату в него в случае неиспользования в срок или нецелевого использования (ст. 78 БК РФ).

 Из местного бюджета могут также финансироваться инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными предприятиями (ст. 80 БК), при этом у муниципального образования возникает право собственности на эквивалентную инвестициям часть уставных капиталов таких организаций. Следует отметить, что предусмотренное в указанной статье правило, согласно которому созданные с привлечением бюджетных средств объекты производственного и непроизводственного назначения в эквивалентной части уставных (складочных) капиталов и имущества передаются в управление соответствующим органам управления муниципальным имуществом, на наш взгляд, не соответствует нормам гражданского законодательства. При внесении инвестиций в уставный капитал коммерческих организаций у муниципалитетов должно возникать право на часть уставного капитала (например, в акционерном обществе выраженную в соответствующем количестве акций, если внесенные средства выступают в качестве оплаты этой части), но в силу принципов деятельности коммерческих организаций оплата уставного капитала не влечет возникновения права муниципальной собственности на часть имущества, создаваемого организацией, и, соответственно, право на управление этой частью, поскольку оно означало бы ограничение прав организации, как собственника. Совершенно неясным в этом смысле является также упоминание в БК РФ об оформлении договора об участии публичных образований в собственности субъекта инвестиций. Обладая частью уставного капитала, муниципалитет вправе влиять на управление всеми объектами собственности организации лишь через систему существующих в ней органов управления, имея в них своих представителей. В связи с указанным противоречием реализация данной нормы на практике вызывает известные сложности, поскольку внесение бюджетных инвестиций по БК РФ предполагает не только возникновение права на часть уставного капитала, но и права собственности на созданные на указанные средства объекты, что противоречит гражданскому законодательству. Мы полагаем, что поскольку деятельность коммерческих организаций, в том числе по приобретению ими права собственности, созданию органов управления, является предметом регулирования гражданского законодательства, именно оно имеет преимущественное право в правовой оценке указанной ситуации.

Страницы: 1, 2, 3, 4