Бюрократизм и бюрократия в государственном управлении

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ  ПРЕЗИДЕНТЕ  РФ

УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Филиал в г. Оренбурге

                                                  Оценка_________________________

                                        Подпись________________________

                                        преподавателя

                                        «_____»__________________2006 г.

Бюрократизм и бюрократия в государственном управлении

                                                         Курсовая работа

                                                                по теории управления

                                                                Семёнов И.А.

                                           080504.65   «Государственное и

                                                             муниципальное управление»

                                                                 гр.31-1

   Научный руководитель:

   Солодкая М.С., д.ф.н., профессор       

Оренбург-2006

                                                Оглавление                                                    стр.

Оглавление…………………………………………………………………………...2

Введение……………………………………………………………………………...3

Глава1. Бюрократизм и его роль в государственном управлении.………….5

1.1.Кривое зеркало бюрократии…………………………………………………….5

1.2. Проблемы бюрократизма и бюрократии для России……………………........5

Глава 2.Бюрократия и её роль в государственном управлении…………....10

2.1.Теория организаций, объяснение феномена бюрократии……...…................10

2.2.Исторические типы бюрократии, Российский тип…..………………………12

2.3.Проблемы формирования государственной службы демократического

      общества………………………………………………………………………...15

2.4.Количественные характеристики государственных служащих РФ………...15

2.5. Положение в развитых странах………………………………………...……..21

2.6. Бюрократия и власть в новой России…………………………………….......22

Заключение…………………………………………………………………...……..29

Список используемой литературы……………………………………...................32

Введение

 Как известно, система государственного управления - молодая, быстроразвивающаяся наука. В последние го­ды в нашей стране стремительно растет интерес к достижениям в этой науке, поскольку подготовка квалифицированных профес­сиональных государственных служащих становится настоятель­ным требованием времени. Страны Запада также встали на путь научной организации труда государственных служащих, что обу­словливает интерес специалистов к опыту этих стран.

К достижениям западной науки в области государственного администрирования необходимо относится с вниманием, но без излишнего преклонения, справедливо отмечая, что ни в одной стране мира пока не создано совершенной системы государственного управления.

Как пример могу привести высказывание Оноре де Бальзака. В прошлом веке он с горькой иронией писал: «Существует только одна гигантская машина, управляемая пиг­меями, и это бюрократия». Приступая к рассмотрению темы отмечу, что несмотря на то, что Российская школа управления, возможно, и не так хорошо описана, как западная, тем не менее, она имеет свою практику и опыт. Между тем, тема бюрократизма и бюрократии в жизни современного российского общества, безусловно, заслуживает гораздо большего внимания и совершенно другого подхода к ней.

Исключительная важность проблемы бюрократизма и бюрократии для России, где исполнительная власть, государство испокон веков играли (и продолжают играть) определяющую роль в большинстве сфер общества, политике в том числе, сомнений не вызывает. Ныне от того, насколько успешно решают соответствующие задачи органы исполнительной власти, во многом зависят успех и судьба реформ в России. Президент РФ В.В. Путин отмечает: развитие российского общества тормозит бюрократизм и бюрократия.

В целях решения указанных проблем мной в настоящей курсовой работе будут рассмотрены теории организаций, исторические типы бюрократии, проблемы формирования государственной службы, проведен  анализ бюрократизма и бюрократии  в России и для сравнения раскрыто состояние корпуса государственных служащих в современной России, обобщены  сведения о количестве и качестве современных государственных служащих в одной работе.

Перед исследованием ставится ряд задач:

1.           Показать изменения количественных характеристик корпуса госслужащих за последние 15 лет и сравнить их с показателями советского периода.

2.           Показать международное соотношение общей численности населения к общему числу бюрократов в индустриально развитых странах.

3.           Оценить качество по таким показателям, как образование, стаж, возраст госслужащих.

4.           Показать оценку населением и самими бюрократами своей профессиональной деятельности.

     На основании проведённого исследования будет сделан вывод в котором указана степень бюрократизма и бюрократии в современной России и влиянии их на развитие современного Российского общества.

ГЛАВА 1. Бюрократизм и его роль в государственном управлении

1.1.Кривое зеркало бюрократии

                                                              Власть над людьми приобретается                    

                                                                лишь посредством служения им.

                                                                                                            В. Кузен

     Рациональная бюрократия - одно из самых важных и универсальных социальных изобретений цивилизации. Попробуйте представить себе современное общество без развитой системы бюрократии. Жизнь так устроена, что без неё и дня не прожить.

      Другое дело, что бюрократия бывает эффективной или плохой, коррумпированной или честной. К тому же не следует путать  бюрократию и бюрократизм. Если первое - стандартный и во многих отношениях единственно возможный способ организации дел в современном обществе, то второе- отклонение от нормы, болезнь, причём общемировая. По своим масштабам и количеству приносимого людям зла эта болезнь, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды. Но, продолжая аналогию, следует вспомнить, что загрязнение среды - побочное действие промышленной революции, т.е., одного из самых прогрессивных сдвигов в мировой истории. Как писал Аристотель1, любые правильные формы правления имеют тенденцию искажаться, как в кривом зеркале. Таким кривым зеркалом рациональной бюрократической организации и является бюрократизм.

1.2.Проблемы бюрократизма и бюрократии для России

                Проклятия в адрес чиновничества – любимый и очень традиционный вид «российской национальной охоты». Не было на Руси царя, генсека  или президента, который не бранил бы бюрократов, не списывал бы на

________________

1Оболонский А.В. Бюрократия для 21 века? Модели государственной службы.М.,2002. С.143.

них все мыслимые грехи и не поощрял бы на это других своих подданных.  «Царь-то у нас добрый, да бояре злые»- извечный российский способ объяснения всех бед. Часто это, увы, бывало, не лишено справедливости, но далеко не всегда. Пресловутые «дьяки» в разные времена были разными и зачастую совсем не такими плохими, как их представляла молва.

Если же вернуться к нашей «родной» бюрократии, то при любом режиме сказать о ней доброе слово было почти неприличным2.Не случайно в классической русской литературе практически невозможно найти хоть сколько-нибудь положительный образ чиновника. Да и само слово «бюрократ» имеет сугубо негативный смысл(кстати, только в русском языке). К тому же  стереотип недоверия и неуважения к нашему чиновничеству постоянно находит подкрепление в практике обращения рядовых граждан с государственной машиной. Однако подобно многим другим стереотипам массового и, увы, даже не малой части «просвещённого» сознания, он реальность упрощает, а зачастую – и искажает. К тому же одни стереотипы «народной мудрости» часто противоречат другим. Ведь почти иррациональные ненависть и недоверие к чиновничеству, равно как и неверие в возможности права, странным образом уживаются в России со столь же иррациональной верой в безусловность блага, якобы исходящего от сильного государства. Однако чем сильнее становилось в России государство, тем меньше свободы оставалось у людей3.

      При этом проблема не  сводится к злостному, своекорыстному бюрократизму. В любом обществе существуют еще и интересы особые, социально-групповые и те, кто имеют большие возможности для обеспечения приоритета этих интересов, эти возможности используют. Поэтому чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным арбитром, но склонен использовать свое положение в собственных интересах. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат стремится навязать

2Оболонский А.В. Бюрократия для 21 века? Модели государственной службы.М.,2002. С.142.

3Ключевский В.О. Курс русской истории: В 8 т. М., 1958. Т.3. С.12

обществу свой собственный интерес как интерес всеобщий. Другой объективной основой рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из монополии чиновника на компетентность, оставляющую за “простыми” людьми лишь роль просителей, ходатаев.

С организационно-технической точки зрения бюрократическая модель управления тоже содержит предпосылки для развития бюрократизма.

Во-первых, поскольку первая задача чиновника – обеспечение соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то эти правила превращаются в самоцель. Рациональная форма приобретает черты бессмысленного ритуала. А содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания возникающих проблем. Таким образом, для бюрократа задачи государственные превращаются в задачи канцелярские. Всю сложность реальных общественных дел о стремится втиснуть в рамки неких стандартных ситуаций, но – догнать действительность под свое ограниченное ее понимание. Очень важен для понимания логики бюрократической машины “закон Паркинсона”, согласно которому бюрократическая организация стремится к расширению своего влияния, к саморазрастанию. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел. Максимализация масштабов и сферы контроля при минимизации ответственности – вот бюрократический идеал.

Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, и т.п. При этом внешние симптомы болезни неправомерно смешиваются с ее внутренним содержанием.

     Таким образом, бюрократизм включает в себя следующие компоненты4:

-в политическом плане – чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;

-в социальном – отчуждение этой власти от народа, расширение слоя чиновников;

-в организационном – концелярская подмена содержания формой;

___________________

4 Оболонский А.В. Бюрократия и бюрократизм (к теории вопроса). Государство и право. 1993. № 12.С34.

-в морально-психологическом – бюрократическая деформация сознания.

         Бюрократизм имманентен5 сложившейся у нас административно-командной системе, которая зиждется на презумпции6 всесилия государственной власти, способной якобы решить любую политическую, экономическую, идеологическую задачу, если решение соответствующее будет своевременно принято и должным образом исполнено. Отсюда гиперболизация роли управленческих структур, исключающая возможность контроля за ними со стороны гражданского общества и неизбежно превращающая бюрократизм по сути в тотальное явление. Не исключение в этом смысле и сфера борьбы с преступностью, где социальная опасность бюрократизма особенно велика, т.к. здесь с наибольшей остротой сталкиваются интересы граждан, социальных групп, общества в целом.

Конечная цель правоохранения - обеспечение безопасности важнейших социальных ценностей. Смысл уголовно-правой нормы – под страхом ответственности предостеречь людей от посягательства на ту или иную социальную ценность. Бюрократизм искажает само содержание борьбы с преступностью, деформирует ее цели и приоритеты, мешается результативности.

Возьмем дефекты уголовного закона, которые становятся одним из источников бюрократических извращений в борьбе с преступностью.

Неудачный уголовный закон с неизбежностью порождает бюрократизм.

Дефекты уголовных законов бывают разными:

1.                 под защиту закона не берутся социальные ценности, того заслуживающие (вакуум регулирования);

2.                 либо нормы конструируются там, где для них нет объективной основы в виде общественных отношений, нуждающихся в правовом оформлении (регулирование вакуума). Подчас объектом уголовно-правовой

5Ожегов С.И. и  Н.Ю. Шведова. Толковый словарь русского языка. 4-е издание, дополненное. Москва 2003. С. 245.

6Там же. С.583.

защиты становятся ценности, которые в силу особенностей их природы невозможно защищать с помощью угрозы наказания.

3.                 Итак, нормы права искаженно отражающие объективную общественную потребность, рождают уродливые правоотношения, последствия которых вредны для общества, но в каком-то смысле полезны для бюрократической системы. Например, печально известные нормативные акты об усилении борьбы с нетрудовыми доходами, с пьянством и алкоголизмом и др.

Итак, бюрократизм всегда антидемократичен, но в правоохранительной деятельности он опаснее, чем в любой другой. Т.к. здесь неизмеримо больше возможностей для подавления личности, здесь незаметнее стирается  грань, отделяющая требовательность от диктата, строгость от насилия, справедливость от произвола.

ГЛАВА 2.  Бюрократия и её роль в государственном управлении

2.1.Теория организаций, объяснение феномена бюрократии

Начать рассмотрение вопроса феномена бюрократии необходимо с определения понятия организация.

Формальная организация - это, как указывает А.И.Пригожин , способ организованного построения на основе социальной формализации связей, статусов и норм. Под социальной формализацией он понимает «целенаправ­ленное формирование стандартных, безличных образцов поведения в правовых, организационных и социокультурных  формах»[1]. Он выделяет следующие основные элементы формальной организации[2]:

1. Разделение труда, возникающее в результате необхо­димой специализации и выступающее в виде системы должностей, каждая из которых дополняет другую, при этом, в идеале, должности не дублируют друг друга. Должностные позиции образуют определенную иерархи­ческую структуру, которая в то же время является струк­турой власти.

2. Система коммуникаций, Т.е. средства и каналы, обеспечивающие прохождение деловой информации как «сверху вниз» (передача приказов, указов, распоряжений, заданий), так и «снизу вверх» (отчеты подчиненных), а также по горизонтали (обмен мнениями, консультации).

3. Различные регуляторы, нормирующие и планирую­щие деятельность данной социальной организации (нормы и образцы служебного поведения, программы де­ятельности, принципы и формы стимулирования, при­нуждения и вознаграждения).

Рассматривая структуру формальной организации, он приводит выделенные еще в работах Ф.Тейлора и А.Файоля , а также их последователей существующие в структуре предприятия типы: линейная организация, функциональная организация и штабная организация[3].

Страницы: 1, 2, 3