Действующим законодательством не установлены строгие юридические критерии, позволяющие четко отграничить указы и распоряжения как различные формы правовых актов. Однако сложившаяся практика осуществления президентских полномочий свидетельствует о наличии между ними некоторых различий. Решения Президента, носящие нормативный характер, т. е. содержащие общие правовые предписания неопределенному кругу субъектов, рассчитанные на длительное и многократное применение, как правило, оформляются его указами. Например, указами определены принципы взаимодействия Президента и Правительства Российской Федерации (утверждены положения о структурных подразделениях Президента и его Администрации, решаются ключевые вопросы государственной политики). Указы Президента могут носить и индивидуальный характер, ими оформляются решения о назначении на должность и освобождении от должности руководителей подотчетных Президенту федеральных органов, а также иных структур вертикали исполнительной власти (представители Президента в субъектах Федерации, главы администраций краев, областей, округов, городов федерального значения). Наконец, указы Президента принимаются по вопросам гражданства, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения почетных званий, высших воинских и высших специальных званий. В форме указа принимаются решения и по вопросам помилования. Все сказанное выше дает основание сделать вывод о том, что именно указы являются основным видом правовых актов Президента Российской Федерации.

В отличие от указов, распоряжения Президента — организационно-оперативные акты, они имеют вспомогательное значение в правовом регулировании деятельности главы государства. Как правило, распоряжения не носят нормативного характера, регламентируют организационно-технические стороны взаимоотношений Президента с органами власти России и ее субъектов деятельность его Администрации, посвящаются решению кадровых вопросов.

Важным для нормотворческой деятельности Федерального Собрания и Президента является вопрос о разграничении предмета закона и нормативного указа Президента. В ст. 90 Конституции, посвященной актам Президента, этот вопрос специально не регулируется. В силу особых условий проведения конституционной реформы в России сложилась практика, когда отдельные указы Президента выполняли функции закона. Так, согласно Указу Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г. «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» до начала работы федерального Собрания законодательное регулирование вопросов бюджета, федеральных налогов и сборов, банковской, инвестиционной деятельности, валютно-финансового и таможенного регулирования, денежной эмиссии, земельной реформы, собственности, федеральной государственной службы и социальной зашиты населения передавалось Президенту и осуществлялось через принятие его указов. Названный Указ, а также ряд других нормативных актов Президента, принятых в тот период, предусматривали их утверждение Федеральным Собранием.

Решение Президентом вопросов, составляющих предмет законодательной деятельности Федерального Собрания, практиковалось и после начала работы нового парламента России.

Осуществление Президентом ряда законодательных функций, будучи вынужденной мерой в период поэтапной конституционной реформы, не предусматривается действующей Конституцией. В ней отсутствует и процедура рассмотрения Федеральным Собранием нормативных указов Президента, поскольку основной закон предусматривает четкое разграничение компетенции между каждым из органов федеральной власти. Очевидно, что по мере активизации законодательной деятельности Федерального Собрания будет прекращена практика регулирования нормативными указами вопросов, составляющих предмет законодательной деятельности парламента.

4 Вопрос. Основания и порядок прекращения его полномочий

Конституция России устанавливает несколько оснований прекращения полномочий Президента. Обычным поряд­ком полномочия главы государства прекращаются в связи с истечением срока, на который он был избран. Момент окончания этого срока определяется днем принесения присяги вновь избранным главой государства.

Конституционное регулирование статуса Президента предусматривает основания досрочного прекращения его полномочий, Этих оснований три: отставка Президента; стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; отрешение Президента от должности.

Под отставкой Президента, согласно общепринятой государственно-правовой практике, понимается добровольный уход главы государства со своего поста. Конституция России не конкретизирует формулу отставки, не устанавливает мотивы принятия такого решения, не указывает орган, к которому должно быть обращено заявление об отставке, не дает ответа на вопрос, должно ли приниматься какое-либо решение, не регулируются иные аспекты процедуры отставки. Решение же этих вопросов крайне важно для практического применения института отставки. Вот почему необходимо их детальное правовое регулирование в федеральном законе.

Еще более сложные вопросы возникают при использовании такого основания прекращения президентских функций, как стойкая неспособность Президента по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. В нормах федерального закона необходимо дать ответы на вопросы: кто и каким образом устанавливает сам факт наличия стойкой неспособности, каковы ее критерии, как обеспечить такого рода решение, кто его обнародует и т, д. В любом случае должны быть созданы правовые гарантии, предупреждающие злоупотребления в процессе реализации этой конституционной нормы.

В отличие от двух названных оснований прекращения полномочий Президента, порядок отрешения его от должности прописан весьма детально. Отрешение Президента от должности выступает в качестве формы государственно-правовой ответственности главы государства. Основанием для такого решения парламента, согласно Конституции, является совершение Президентом государственной измены или иного тяжкого преступления. Помимо обшей уголовной ответственности, которую несет каждый гражданин России за подобные действия, для Президента наступает и государственно-правовая ответственность в виде освобождения от занимаемой должности.

Содержащиеся в ст. 93 Конституции понятия «государстве иная измена» и «тяжкое преступление» конкретизируются в Уголовном кодексе РСФСР. Согласно ст. 64 УК РСФСР, под государственной изменой понимаются умышленно совершенные в ущерб суверенитету, территориальной неприкосновенности или государственной безопасности и обороноспособности России деяния: переход на сторону врага, шпионаж, выдача государственной или военной тайны иностранному государству и некоторые другие. Перечень тяжких преступлений дан в ст. 71 УК РСФСР.

Конституция Российской Федерации регулирует процедуру отрешения Президента от должности. Эта процедура достаточно сложна. Ее сложность определяется особой ролью Президента в государственном механизме, необходимостью создания системы гарантий от необоснованного применения этой меры ответственности.

Процедура отрешения Президента от должности реализуется на основе тесного взаимодействия палат Федерального Собрания. Обвинение Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления выдвигается Государственной Думой. Инициатором возбуждения вопроса об отрешении Президента, согласно ч. 2 ст. 93 Конституции, может быть группа депутатов численностью не менее одной трети депутатов Государственной Думы. С учетом того, что общая численность этой палаты Федерального Собрания 450 человек, состав инициативной группы должен быть не менее 150 депутатов. Материалы, представленные инициативной группой, подлежат рассмотрению на заседании палаты. В случае решения вопроса о продолжении процедуры отреше­ния Государственная Дума большинством голосов должна образовать специальную комиссию для подготовки заключения, но этому вопросу. Численный состав комиссии, порядок формирования и срок, процедура ее работы урегулированы гл. 22 Регламента Государственной Думы (ст.ст. 164 и 165).

Основная задача комиссии — детальное изучение и обсуждение материалов, собранных инициативной группой, привлечение новых материалов и документов, подтверждающих или опровергающих выдвинутые обвинения в совершении Президентом тяжкого преступления. Комиссия должна иметь право требовать от государственных органов документы, запрашивать объяснения, получать другую нужную ей информацию.

Подготовленное комиссией специальное заключение передается в Государственную Думу и подлежит обсуждению на ее заседании. По смыслу ст. 93 Конституции для продолжения процедуры отрешения Президента заключение  комиссии должно подтверждать его вину и свидетельствовать о наличии оснований для отрешения. В противном случае представление заключения теряет смысл. По итогам обсуждения заключения Государственной Думой может быть принято решение о выдвижении обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Это решение принимается двумя третями голосов от общего числа депутатов. Конституция точно не устанавливает, о каком числе депутатов идет речь: конституционно установленном или реально избранном. Согласно решению Конституционного Суда Российской Федерации, речь идет об общем числе депутатов, которые должны быть избраны. Придерживаясь такого толкования, можно сделать вывод, что для принятия названного выше решения необходимо не менее 300 голосов.

Выдвинутое Государственной Думой обвинение, согласно ч,1 ст. 93 Конституции, должно быть направлено в Верховный Суд и Конституционный Суд России. Верховный Суд должен дать заключение о наличии или отсутствии в действиях Президента признаков соответствующего тяжкого преступления. Заключение Верховного Суда не имеет юридической силы приговора, его можно использовать только в рамках процедуры отрешения Президента от должности.

Если Верховный Суд должен дать заключение о существе выдвинутого Государственной Думой обвинения, то Конституционный Суд — о соблюдении соответствующего порядка выдвижения обвинения. Таким образом, объектом анализа Конституционного Суда является деятельность Государственной Думы, инициативной группы и комиссии по подготовке заключения об отрешении Президента от должности. Содержание ч. I ст. 93 Конституции дает основания утверждать, что при выводе Верховного Суда об отсутствии в действиях Президента признаков государственной измены или иного тяжкого преступления, а также при установлении Конституционным Судом нарушений процедуры выдвижения обвинения действие соответствующих конституционных норм должно быть прекращено.

Решение об отрешении Президента от должности при наличии соответствующих документов принимает Совет Федерации большинством в две трети голосов от общего числа членов Совета Федерации. При этом должны быть тщательно обсуждены все документы, связанные с процессом отрешения, указанные в Конституции. Совет Федерации должен определиться со способом голосования. Его решение оформляется специальным постановлением.

Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против главы государства. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным (ч. 3 ст. 93 Конституции). Установление предельного срока необходимо для того, чтобы исключить чрезмерную затяжку решения крайне важного для государственной жизни вопроса, постановка и прохождение которого уже сами по себе должны оказывать дестабилизирующее влияние на положение в стране. К тому же этот срок вполне достаточен для принятия взвешенного и объективного решения с соблюдением всех процедур.

Для объективного решения вопроса о судьбе президентских полномочий Конституция устанавливает, что Государ­ственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия реше­ния Советом Федерации (ч. 4 ст. 109 Конституции).

С момента досрочного прекращения полномочий Президента по названным выше основаниям до избрания очередного главы государства соответствующие государственные функции должны осуществляться. Вот почему Конституция России предусматривает институт временного исполнения обязанностей Президента Председателем Правительства Российской Федерации (ч. 3 ст. 92). Чтобы исключить возможные попытки злоупотребления этой ситуацией переходного периода, Конституцией установлено правило о невозможности принятия ряда решений исполняющим обязанности Президента. Он не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации (ч. 3 ст. 92).

5.                 Правовой статус Администрации Президента РФ.

Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом "и" статьи 83 Конституции Российской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации.

Администрация в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, а также настоящим Положением.

В состав Администрации входят:

Руководитель Администрации Президента Российской Федерации (далее - Руководитель Администрации), два заместителя Руководителя Администрации Президента Российской Федерации - помощника Президента Российской Федерации (далее - заместители Руководителя Администрации), помощники Президента Российской Федерации, пресс-секретарь Президента Российской Федерации, руководитель протокола Президента Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, советники Президента Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционном Суде Российской Федерации, старшие референты, референты Президента Российской Федерации и иные должностные лица Администрации;

управления Президента Российской Федерации;

иные самостоятельные подразделения Администрации.

Самостоятельные подразделения Администрации состоят из департаментов.

Предельная численность работников Администрации и ее смета утверждаются Президентом Российской Федерации.

Администрация формируется в целях:

обеспечения реализации Президентом Российской Федерации полномочий главы государства;

осуществления контроля за исполнением решений Президента Российской Федерации;

подготовки предложений Президенту Российской Федерации о мерах, направленных на охрану суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности;

содействия Президенту Российской Федерации в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства;

разработки общей стратегии внешней политики Российской Федерации, обеспечения реализации Президентом Российской Федерации его полномочий по руководству внешней политикой Российской Федерации;

разработки совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и организациями общенациональных проектов и контроля за их реализацией;

обеспечения деятельности Президента Российской Федерации по решению кадровых вопросов, относящихся к его ведению, вопросов о награждении государственными наградами Российской Федерации и присвоении почетных званий Российской Федерации;

содействия Президенту Российской Федерации в решении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина;

содействия Президенту Российской Федерации в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

обеспечения реализации Президентом Российской Федерации иных возложенных на него Конституцией Российской Федерации и федеральными законами полномочий.

Администрация в целях обеспечения деятельности Президента Российской Федерации осуществляет следующие функции:

организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы;

подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации;

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6