Таким образом, правовому регулированию подлежат три большие сферы в системе государственно-служебных отношений:

1)                формирование системы государственной службы;

2)                создание статуса государственного служащего, гарантий его осуществления;

3)                механизм прохождения государственной службы (здесь может быть множество процессуальных норм, работающих в самых разных подинститутах, входящих в структуру института государственной службы).

Институт государственной службы состоит из первичных, исходных единичных юридический положений – правовых норм, устанавливающих многочисленные и разнообразные по характеру и значимости государственно-служебные отношения. Соединяясь между собой, государственно-служебные нормы образуют институт государственной службы.

Одними из первых шагов по созданию логически завершенной и структурно замкнутой правовой системы в области государственной службы стали утверждение в декабре 1993г. Указом Президента РФ Положения о федеральной государственной службе, а также принятие Государственной Думой 5 июля 1995г. федерального Закона об основах государственной службы РФ.

Процессы проводимой кодификации правового материала в сфере государственной службы выражены не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов федерации. В конституциях республик, а также в уставах (основных законах) областей и краев имеются главы, посвященные государственной и муниципальной службе субъекта РФ. Все правовые средства, используемые в сфере государственной службы, образующие комплексный административно-правовой режим, имеют единые регулятивные начала (дозволения, запреты, обвязывание, подчиненность, подотчетность и подконтрольность, доверие государства, верность служащих и т.д.).

Институт государственной службы включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: формирование государственно-служебного правоотношения; государственные должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного самоуправления) его функции; принципы службы; правовой статус служащего; прохождение службы; прекращение государственно-служебного отношения. Этому институту права соответствуют конкретные нормативные акты, например, федеральный Закон об основах государственной службы РФ.

Материальные нормы в институте государственной службы устанавливают статутные положения, которые характеризуют принципиальные черты этого правового института. К материальным нормам относятся: принципы государственной службы; понятие государственного служащего» их права, обязанности, правоограничения, льготы гарантии и компенсации; реестр государственных должностей; вопросы совместительства; испытательный срок; аттестация; дисциплинарная ответственность и т.д. Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному выполнению положений, содержащихся в материальных правовых нормах.

Комплексность правового института государственной службы. В настоящее время государственная служба представляет собой комплексный правовой  институт, который включает в себя нормы различных отраслей права. Сложность данного института состоит в том, что, во-первых, он включает в себя множество норм из других отраслей права (конституционного, административного, трудового и др.), а во-вторых, состоит из отдельных весьма обособленных подинститутов, например, принципов государственной службы, правового статуса государственных служащих, административно-правового статуса должностного лица, аттестация работников, прохождение службы.

Законодательство РФ о государственной службе состоит из Конституции РФ, федерального Закона об основах государственной службы РФ, федеральных законов и иных нормативных актов РФ, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Институт государственной службы в системе административного права. Государственная служба является наиболее важным в административно-правовой науке понятием – административно-правовой категорией, отражающей свойства и характерные черты административно-правовой действительности. Эта категория отличается глобальностью, длительным историческим существованием, огромной ролью, которую она играет в действующем административном праве.

          В публичном праве юридический приоритет имеет воля органов государственной власти. Правовое регулирование централизованно строится на началах субординации, т.е. по принципу «власть – подчинение», соблюдение дисциплины, ответственности нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательности выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц для нижестоящих субъектов.

          Особый статус государственной службы обусловлен его публично-правовой природой и определяется главным образом имеющимися традиционными различиями между административным (публичным) и частным правом, линия разграничения проводится в отношении статуса должностного персонала. Во всех государствах, в которых законодательством установлен особый публично-правовой статус государственных служащих и создан профессиональный, специально подготовленный корпус государственных служащих, чиновники имеют соответствующие права, обязанности и ограничения, привилегии. Тем самым учреждена профессиональная бюрократия, действует система законодательства, состоящая из двух частей: одна распространена на работников государственной службы; другая регулирует отношения в сфере  общих трудовых отношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях (государственные и муниципальные органы, общины, объединения и пр.). Между этими двумя системами главное различие состоит в том, что лица, находящиеся на государственной службе, в отличии от лиц, состоящих в обычных трудовых отношениях, имеют особый публично-правовой статус и пользуются преимущественными правами (специальные обязанности, запреты, ограничения и т.д.). А второстепенное различие состоит в том, что в регулирование государственной службы включаются несколько специфических обязанностей (например, запрет на забастовки, более строгое подчинение по службе, последствия несоблюдения этих предписаний и т.д.).

В настоящее время наряду с понятием «государственный служащий» используется понятие «муниципальный служащий». Думается, были бы целесообразными формирование и выделении в теории и установлении в законодательстве более общего и единого понятия, объединяющего вышеупомянутые виды служащих, - «служащие публичных учреждений», т.е. лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица в публичной сфере. Таким образом, публичная служба может включать в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных соответствующих субъектов публичного права: федеральных органов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, публичных объединений, фондов, учреждений и организаций. Тогда в зависимости от природы и характера публично-правового отношения в системе службы можно было бы выделять государственно-служебное отношение (публичное и административное право) и частноправовое отношение (частное и трудовое право).

Статус муниципальных служащих определяется федеральным законодательством, а также законодательством субъектов федерации. Думается, муниципальные служащие по своему правовому статусу не должны отличаться от государственных служащих, так как со статутно-функциональной точки зрения их права, обязанности, ответственность, круг полномочий, виды службы, поступление на службу и прекращение служебных отношений и т.д. являются совершенно одинаковыми, т.е. традиционные элементы статуса государственного служащего характерны и для муниципального: понятие служащего, права, обязанности, прохождение службы, аттестация и т.д.

В связи с рассматриваемой темой уместно отметить, что в большинстве зарубежных стран правовой статус служащего определен законами различного порядка – от конституционных и органических до источников обычного права. В этих странах существуют системы гражданской службы двух типов: «карьерная» система и система «Места службы». Карьерная система – в ФРГ, Японии, Франции – заключается, во-первых, в том, что для занятия общих вакансий, начиная с низших должностей, осуществляется наем людей определенного возраста и образования. Должности среднего и высшего уровней подлежат заполнению  только в порядке дальнейшего продвижения служащих; во-вторых, карьерная система является пожизненной: госслужащий всю свою профессиональную жизнь проводит в системе госслужбы, и для него гарантирована непрерывная служебная карьера: речь идет о праве постепенного повышения в должности в рамках иерархических категорий в соответствии с установленными правилами; в-третьих, для данной системы характерно существование сильной иерархии (наличие четко определенных рангов – чинов, званий, классов) на служебной лестнице. В странах, где существует карьерная система службы, установлены две процедуры продвижения: в порядке выбора и в порядке выслуги.

Систему «места службы» наилучшим образом представляют США. Ее суть состоит в том, что это – открытая система: к занятию должности допускается любой, кто сдаст экзамен на определенную должность. Она основывается на принципе «системы заслуг», и нет стремления к пожизненному найму, что не дает никаких правовых гарантий к дальнейшему продвижению. Сами управленческие должности разграничены нечетко из-за отсутствия жесткой иерархии. Продвижению по службе предшествуют квалификационные экзамены как форма проверки профессиональных знаний, навыков, умений.

Кроме рассмотренных двух типов гражданской службы, в государственной практике США существует также «система добычи», или патронажная служба. Формирование кадрового потенциала (своей команды) здесь происходит на основе политического обычая и «политической благонадежности», а также профессиональной ценности по усмотрению соответствующего лица или органа.

4.1.         Организационное поведение государственных служащих

природоохранных органов.

Важную роль в жизни любой организации имеет организационная культура, которая, являясь всепронизывающей составляющей организации, оказывает сильное влияние, как на ее внутреннюю жизнь, так и на ее положение во внешней среде. Организационная культура складывается из устойчивых норм, представлений, принципов и верований относительно того, как данная организация должна и может реагировать на внешние воздействия, как следует вести себя в организации и т.п. Носителями организационной культуры являются люди, но вырабатывается она и формируется в значительной мере менеджментом и, в частности, высшим руководством. Внутренняя жизнь организации состоит из большого количества различных действий, подпроцессов и процессов.

Государственная служба выявляет множество управленческих связей и отношений, которые возникают и которые необходимо урегулировать в различных правовых формах при помощи норм государственно-служебного характера:

- отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти;

- отношения, возникающие между исполнительными органами системы местного самоуправления, а также между ними и вышеназванными субъектами;

- отношения, возникающие в процессе организации и функционирования органов законодательной (представительной власти) и судебной власти, а также органов прокуратуры (так называемые внутриорганизационные отношения);

- отношения организационно-управленческого характера, возникающие в области внутренней жизни общественных объединений.

Особенностью является то, что, во-первых, государственные служащие сами реализуют специфические административно-правовые средства, а во-вторых, они же и устанавливают специфические методы и формы административно-правового режима. Таким образом, функционирование государственной службы возможно при использовании традиционных административно-правовых методов правового регулирования:

1) установлении определенного порядка действий – предписания к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренного различными правовыми нормами;

2) запрещении определенных действий. Если государственные служащие не соблюдают это положение, то законодатель устанавливает возможность применения к ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;

3) предоставлении субъекту государственно-служебных отношений (государственному служащему) возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами;

4) предоставлении возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренных административно-правовой нормой действий в установленных ею условиях.

Вопрос о запретах и правоограничениях государственных служащих является также одним из важнейших признаков, определяющих правовой статус государственных служащих от служащих организаций частного сектора.

В настоящее время сложилась целая сеть различных и зачастую противоречащих друг другу нормативных актов, регулирующих работу государственных органов управления. В качестве короткого примера можно привести ситуацию с природоохранными органами. Согласно отмененного Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» (1993г.) и ныне действующего Закона «Об охране природной среды» государственное управление и госконтроль за использованием природных ресурсов возложено на специально уполномоченные государственные органы в области охраны природной среды, определяемых Правительство России. На районном уровне к этим специально уполномоченным органам отнесены районные инспекции рыбоохраны, службы госохотнадзора, лесхоза и пр. Хотя в удостоверениях работников, перечисленных органов, имеется запись «государственный инспектор» они не попадают в разряд государственных служащих. Складывается парадоксальная ситуации: руководство данных специально уполномоченных органов, например, начальник Управления Комирыбвод является государственным служащим, а сотрудники на местах, выполняя обязанности по государственному управления, имея целый ряд ограничений (запрет работы по совместительству, участие в коммерческих предприятиях и пр.), имея определенные властные полномочия (изъятие имущества, административное задержание и пр.), служащие не имеют никаких компенсаций и привилегий госслужащих.

Для координации организационного поведения государственных служащих можно сформулировать два типа процедур:

-         непосредственное руководство действиями в виде распоряжений, приказов и предложений;

-         координация действий посредством создания системы норм и правил, касающихся деятельности организации.

Вуктыльский городской комитет по охране природы организован 1 августа 1989 года на основании Указа Президиума Верховного Совета Коми АССР от 29 июня 1988 года. Полномочия, функции и порядок организационного поведения были определены «Временным Положением о Государственном комитете Коми АССР по охране природы», утвержденным Постановлением Совета Министров Коми АСРР №185 от 29 августа 1989 года. Основными функциями комитета было: осуществление государственного контроля за охраной, использованием и воспроизводством животного и растительного мира; контроль за охраной поверхностных и подземных вод от загрязнения, засорения и истощения; контроль за использованием и охраной земель, атмосферного воздуха; рассмотрение проектов развития производственных и жилищно-коммунальных предприятий в районе; участие в госкомиссиях по приемке в эксплуатацию промышленных объектов; работа по экологическому воспитанию населения. Должностные инструкции работников комитетов не разрабатывались. Работа работникам комитета делилась примерно поровну, отношения «руководитель – подчиненный» определялись лишь правом подписи документов.

С введением в действие Закона РСФСР (19 декабря 1991 года) «Об охране окружающей природной среды» были введены понятия «старший государственный инспектор» и «государственный инспектор экологического контроля». В связи с введением такого деления внутренние полномочия работников комитета стали значительно различаться, что обусловило разработку должностных инструкций. В должностных инструкциях было оговорено конкретное разделение должностных обязанностей – кроме общих задач по государственному контролю за выполнению природоохранительного законодательства на председателя комитета (старший госинспектор) были возложены функции по руководству работой комитета, планированию работы, рассмотрению дел о нарушении административного законодательства; на ведущего специалиста возложено ведение делопроизводства, контроль за выполнением выданных предписаний и заключений.  Несмотря на введение понятия «государственный инспектор», работники комитетов не имеют полного статуса государственных служащих, т.е. имеют некоторые ограничения, например, на совместительство, но не имеют социальных гарантий госслужащих (пенсионное обеспечение, санаторно-курортное лечение и пр.).

Страницы: 1, 2, 3