Одна из главных причин, почему в США нет аналогов TVA, состоит в сопротив­лении со стороны другой водохозяйственной бюрократии, которая чувствовала здесь угрозу для своего существования. Косвенно эта тенденция в направлении к бюрократии иногда также относится к иностранной помощи, оказываемой западными странами. Не­которые считают, что эта помощь частично помогла созданию «клонов» своей собст­венной бюрократии в ирригации, которую сейчас хотели бы изменить.

Однако сильное сообщество и сепарационные традиции развивались одновре­менно с движением к бюрократизации в ирригации, упомянутой выше. Например, в США существует богатая история создания ассоциаций фермеров. Служба охраны почв (SCS), созданная центральной бюрократией, функционировала для поддержки общественного управления почвами. Сельскохозяйственные службы распространения знаний и опыта представляют собой еще один подобный пример. Аналогично, в арид­ных регионах развивались рынки воды меньшего масштаба и торговля водой. Поэтому примеры в США – так же, как и другие примеры из истории -показывают наличие смешанной системы.

Создание физической водной инфраструктуры способом совместного участия является в настоящее время важным средством создания гражданской инфраструктуры и гражданского сообщества, или, как ее сейчас называют, «среды управления». Управ­ление водными ресурсами, при дискуссиях о рынках, оценке, планировании, участии и оценке окружающей среды, является точкой объединения этих сил. Однако, как было сказано выше, такие проблемы исторически находились в центре сферы управления водными ресурсами, возвышения и упадка цивилизаций. Фонтаны древнего Рима, так же как напорные трубы в современных небольших поселениях или средневековых го­родах Европы, играли важную роль в создании гражданской культуры, наравне с удов­летворением жажды. Они предоставляли возможность развития гражданского диалога и объединения, играя важную роль в создании чувства гражданской причастности и от­ветственности. Действительно, строительство фонтанов, как гражданские работы, объ­единяли народы, верующие и неверующие. Мы не должны забывать, что гражданское общество, гражданская культура и гражданское строительство имеют общие корни. Имеем ли мы дело с ирригационными ассоциациями, общественными водохозяйствен­ными и канализационными службами или масштабными многоцелевыми речными со­оружениями, управление водными ресурсами заставляет нас объединять и уравнове­шивать права и обязанности. Наиболее демократически ориентированные исследовате­ли считают, что опыт такого равновесия является наиболее важным для развития гражданского общества.

Сегодня существуют многочисленные признаки того, как определенные техно­логии тонко преобразовывают урегулирование конфликтов, переговоры и динамику урегулирования водных конфликтов. Например, новое программное обеспечение и ви­зуальное изображение теперь помогают «объединенной разработке» моделей водных ресурсов для политиков и специалистов. Они также увеличивают реальный потенциал увеличения количества жизнеспособных и редко выдвигаемых альтернатив для поли­тиков, ведущих переговоры и принимающих решения, в режиме реального времени. Как учит теория переговоров, возможность увеличения выбора часто является ключом к успешным переговорам.

Спутниковая технология, хотя и не отменяет необходимость «наземного контро­ля данных», позволяет странам и районам получать довольно точные данные о водном стоке в других районах, независимо от уровня обмена данными. Данный технологиче­ский потенциал преобразует характер отношений и переговоров между районами. По­пытки держать данные в секрете или предоставлять неправильные данные просто не срабатывают, как раньше. И эта технология распространяется, демократизируется бы­стрее, чем любые прогнозы.

Фактически была создана жизнеспособная всемирная бассейновая организация, возникшая в течение нескольких десятилетий в результате чрезвычайных гидрологиче­ских событий. Обеспечение обмена данными и достоверной технической экспертизой является необходимым условием успешной деятельности организаций. Взаимодействие между политиками и специалистами для достижения этого состояния является доста­точно сложным. Однако жизнеспособность бассейновой организации, часто необходи­мая для обслуживаемого населения, в конечном счете зависит прежде всего от такой достоверной технической экспертизы.

Приобретение больших знаний о жизнеспособности традиционных методов управления водными ресурсами является важным результатом анализа водной цивили­зации. Данные методы варьируются от старых технологий, подобных используемым в пустыне Негев или других районах Северной Африки, до различных процедур управ­ления ирригационными попусками и иерархии прав, найденных в судебных записях средневековой Испании и других регионов.

Часть IV: Как сотрудничать: конфликты из-за трансграничных

водных ресурсов

A. Роль международного права и юридических принципов

Заключения Комиссии международного права, Хельсинские правила, заключе­ния Ассоциации международного права, недавнее соглашение (на основе заключений ILC), принятое Генеральной Ассамблеей ООН и проходящее в настоящее время про­цесс ратификации, выработали некоторые традиционные принципы несудоходных видов использования международных водотоков.

В кратком изложении они выглядят следующим образом:

�                справедливое и разумное использование;

�                обязательство не причинять ощутимый ущерб;

�                общее обязательство сотрудничества;

�                регулярный обмен данными и информацией;

�                учет отношений между пользователями.

Технология Альтернативного урегулирования споров (ADR) принесла новое по­нимание ведения переговоров, дополнив теорию и практику переговоров, способство­вания и посредничества, а также позволила разработать практические инструменты для диагностики причин конфликтов и других аспектов в составе методик ADR. Техноло­гия ADR создала новый язык переговоров, основанный на интересах. Многие из этих методик возникли на основе опыта в сфере экологии и управления природными ресур­сами. Однако, хотя данная технология говорит о предупреждении и уходе от конфлик­та, в ней намного меньше говориться о долгосрочном усилении организационного по­тенциала и структурных изменениях, основанных на фундаментальном изменении цен­ностей, определяющем поведение менеджеров водных ресурсов.

Социологи говорят, что организации представляют модель поведения, создаю­щую устойчивые ожидания с течением времени. Данные модели определяются ценно­стями, которые часто являются скрытыми и неисследованными. Организации по управ­лению водными ресурсами трансформируются через глубокое изменение ценностей. Обеспечение новых ценностей и сопутствующих требований к водохозяйственным ор­ганизациям означает долгосрочное изменение моделей поведения менеджеров водных ресурсов. Водохозяйственные организации также составляют центральную часть «дополнительности». «Дополнительность» -принцип, определяющий, что ни одна из задач государства не может быть возложена на орган, если он не может удовлетворительно ее выполнять.

Развитие трансграничного сотрудничества в управлении водными ресурсами за­висит от того, как мы понимаем функционирование принципа «дополнительности» в управлении водными ресурсами. Создание водохозяйственных организаций также не­посредственно связано с созданием организационного потенциала и управления. Наи­более важные факторы в развитии межведомственных и отраслевых учреждений состо­ят в создании желания и стимулировании сотрудничества.

C.   Концептуальная модель создания совместных соглашений и

Организаций по управлению трансграничными водными ресурсами

Существующий опыт управления водными ресурсами содержит главным обра­зом попытки создания организаций, занимающихся распределением и оценкой водных ресурсов наряду с установлением и поддержанием прав. Данные организации, являясь как частными, так и общественными, демонстрируют разнообразие понимания того, что означает принцип «дополнительности» для сферы управления водными ресурсами.

Большая часть профессиональной литературы о водных ресурсах рассматривает один сектор в пределах юрисдикции -основной или дополнительной. Данная тенден­ция демонстрируется развитием управления водными ресурсами от одноцелевых до многоцелевых процедур. Банки воды в Калифорнии и призыв Всемирного банка к меж­отраслевому участию в разработке водных стратегий всех заинтересованных сторон представляют собой два недавних примера усилий в этом направлении. В различной степени данная тенденция характеризуется некоторыми законами, санкциями и согла­шениями.

Мы часто сталкиваемся со слабыми законами и их неудовлетворительным вы­полнением. Раньше межведомственные водные организации возникали из определен­ных отраслевых требований, например, транспортировки.  Многие из таких организаций постепенно расширили сферу своей деятельности, включив другие отрасли. Однако в сфере международных и внутренних водных ресурсов существовала тенденция финан­сирования по отраслевому принципу, ставя таким образом отрасль в противоречие юридической логике, что проявляется в аргументах в пользу того, что является полити­ческим, а что техническим.

В этом поиске водные ресурсы рассматривались либо как цель, либо как средст­во. На самом деле вода – это и то, и другое. Когда воды много, легче рассматривать во­ду как средство. В аридных регионах вода вероятно в большей степени рассматривает­ся как организующий принцип общества. Действительно, есть люди, доказывающие, что возвышение и упадок многих цивилизаций был связан с их социальной организаци­ей и управлением водными ресурсами.

Если рассматривать воду как средство, с утилитарной точки зрения можно рас­сматривать воду как фактор производства. Но в конечном счете вода часто рассматри­вается как святыня и ценность, что выходит за рамки утилитарного подхода. Действи­тельно, три основных религии Запада (христианство, иудаизм и ислам) зародились в аридном регионе Ближнего Востока, и в обрядах каждой религии вода является важным компонентом.

Очевидно, существует определенное равновесие. Однако точка равновесия бу­дет различной в различных регионах мира. Без исследований стоимостных характери­стик предположения, содержащиеся в моделях водохозяйственных организаций в неаридных регионах, могут стать разрушительными для аридных регионов.

Методы и типы организаций могут быть различными в различных частях матри­цы. Например, рынки воды длительное время существовали под юрисдикцией отдель­ных отраслей. Однако эта ситуация изменилась из-за необходимости многоотраслевого использования. В настоящее время водохозяйственные организации рассматриваются в контексте возросших требований на воду даже в неаридных регионах.

D.   Последовательность методов и подходов к сотрудничеству и

управлению урегулированием споров из-за трансграничных водных ресурсов

При принятии решений или арбитраже третьих сторон основная коммуникаци­онная модель включает общение между сторонами и арбитром, экспертной группой или судьей. Каждая сторона представляет дело на рассмотрение судьи или экспертной группы, которые и принимают решения. Помощник и/или посредник стремятся при участии третьей стороны стимулировать первичное прямое общение между сторонами. Таким образом, стороны могут совместно диагностировать проблемы, вырабатывать альтернативы и заключать соглашения.

Отдельное лицо, без участия посредников, может участвовать в интегрирован­ных переговорах, однако число заинтересованных сторон в вопросах управления вод­ными ресурсами растет, проблемы становятся все более сложными, а ресурсы истоща­ются, часто необходима помощь третьей или нейтральной стороны. Было выполнено несколько исследований переговоров на основе интересов по вопросам водных ресур­сов. Данные исследования показывают, как трудно для сторон без помощи посредников обнаружить общие интересы, которые кажутся очевидными после принятия соглаше­ния. Например, проектировщики, нефтяные компании и защитники окружающей среды обнаружили, что они имеют общие интересы в отношении времени и денег по кон­фликтам из-за использования водно-болотных угодий на юге США. Проектировщики, которые должны были строить многоквартирные дома или осуществлять бурение в мо­ре, понимали, что стабилизация выдачи разрешений на строительство на пятилетний период будет означать уверенную прибыль; то же касалось разведочного бурения неф­ти на побережье залива. Была укреплена уверенность в том, что проект не будет пре­кращен. Защитники окружающей среды, которые противостояли любому дополнитель­ному использованию водно-болотных угодий или опасности для нового устья, осозна­ли, что стабилизация выдачи разрешений позволила бы высвободить дефицитные ре­сурсы -время и деньги -которые могли бы быть использованы для других приоритет­ных целей. Сохраняя первоначально скептицизм, стороны в дальнейшем участвовали в интегрированных переговорах при поддержке посредников для совместного определе­ния общих интересов и достижения соглашений, которые позволили им сохранить свои ценности и целостность.

Главное исходное условие данных процедур состоит в том, что, отделяя процесс диалога от его содержания, мы можем лучше управлять обсуждениями и способство­вать достижению соглашений. Данное разделение процесса и содержания обуславлива­ет необходимость помощи третьих лиц, называемых иногда посредниками. Данные фасилитаторы или медиаторы поддерживают процесс диалога при рассмотрении споров.

Необходимо отметить, что некоторые авторы подвергли сомнению подобные предпо­ложения, потому что они отражают и поддерживают западную точку зрения.

Медиация возникла в сферах, где количество сторон и проблем ограничено, на­пример, при переговорах между профсоюзами и дирекцией и некоторых международ­ных спорах. Фасилитация возникла из многоцелевых/многосторонних ситуаций, таких как споры из-за ресурсов. Фасилитаторы обеспечивают поддержку процесса. Хотя они не должны оставаться в стороне, им необходимо сохранять беспристрастность в обсуж­даемом вопросе. Они предлагают способы структурирования диалога, помогают заин­тересованным сторонам выслушать друг друга и стимулируют творческое мышление.

Медиаторы же обычно не относятся к заинтересованным сторонам. Подобно фасилитатору, медиатор прежде всего делает процедурные предложения, но иногда, по­средством закрытых собраний или других средств, может предлагать независимые аль­тернативы. Некоторые медиаторы действуют скорее как «дирижеры» и создают среду для переговоров. Другие играют роль скорее «заключающих сделки» и больше участ­вуют в разработке деталей урегулирования. Исследования медиации серьезных между­народных конфликтах показывают, что активное участие медиаторов в урегулировании конфликтов и процедурах очень полезно. Медиация может использоваться в наиболее поляризованных ситуациях, в отличие от фасилитации, помогая выйти из тупика и на­чать диалог. Одно исследование показывает, что с 1816 по 1960 гг. медиация предпри­нималась, в среднем, каждые 4,5 месяца при высоко поляризованных международных ситуациях. Действительно, недавние обзоры сотен случаев международной медиации показывают высокую частоту и высокую эффективность процедуры. Интересно, что медиация была более успешной в спорах относительно безопасности, по сравнению со спорами относительно идеологии независимости.

Как только стороны начинают «занимать позиции», они впадают в инерцию, ко­торая может привести к противостоянию – ситуации, которой в другом случае стороны постарались бы избежать. Юридические правила свидетельства и раскрытия информа­ции обычно разделяют, а не интегрируют обмен информацией. Независимые и техни­ческие эксперты по всем аспектам проблемы уходят на второй план и все более отде­ляются. На сбор информации тратится огромное количество денег, для использования в судебных разбирательствах, на которых адвокаты тратят время, чтобы не дать другим адвокатам узнать то, что знают они!

Подобные сценарии можно наблюдать повсеместно. Аналитики отмечают раз­витие конфликта по спирали, которое происходит, когда стороны занимают позиции. Часто независимые эксперты отдаляются и отодвигаются на задний план, за политиче­ские и юридические аспекты. Рассматривая переговоры по бассейну Дель Плата между Аргентиной, Бразилией, Парагваем, Боливией и Уругваем, Кано описывает, как перего­воры, слишком ориентированные на политику, могут отодвинуть технические аспекты на задний план и уменьшить шансы на успех. В конце концов, большинство подписан­ных соглашений обсуждались старшими специалистами. Обзоры ООН по управлению международными водными ресурсами показывают ту же тенденцию и подчеркивают необходимость сотрудничества между экспертами.

Страницы: 1, 2, 3, 4