общего начертания. Нетерпеливость, людям столь естественная, обольщение

разума видами народного счастия и скорейшего улучшения, чаяние, что,

поправив одну часть, дела пойдут лучше, все сие вводит нередко самые

благоразумнейшие правительства в частные организации (здесь в смысле -

мероприятия) и не дает, так сказать, созреть общему плану [1, с.111].

Соответствие системы управления духу времени

По сим признакам (падение доверия народа к власти, ее ослабление,

невозможность отдельных исправлений и желание обществом перемен) можно,

кажется, с достоверностью заключить, что настоящая система правления не

свойственна уже более состоянию общественного духа и что настало время

переменить и основать новый вещей порядок [1, с.164].

Приоритет объекта управления перед субъектом

Сколько бедствий, сколько пролития крови можно бы было упредить, если бы

правители держав, точнее наблюдая движение общественного духа,

сообразовались ему в началах политических систем и не народ приспособляли к

правлению, но правление к состоянию народа [1, с.156].

Наличие самоуправления

Здесь нет необходимости изображать, сколь волостное наше управление слабо и

ничтожно. Одно только примечание, кажется, будет не излишним. Известно, что

вообще злоупотребление власти менее действует на целые общества и сословия,

нежели на частныя лица. От сего первоначально и возникли городския, а потом

и сельския общества. Если бы земский чиновник имел дело с лицами и более с

мирскими обществами, т.е. если мирские сии общества были лучше образованы и

имели свое собственное твердое управление, то нет сомнения, что сим одним

пресекся бы главный повод к притеснениям и жалобам, ныне столь вопиющим [5,

с.102].

ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ

Принципы организации государства

I. Законы суть правила, по коим силы государственные действуют к охранению

лица, чести и имущества народного. II. Чтоб законы были неподвижны, нужно,

чтоб пределы сил правительства были непременяемо ограничены. III.

Расположение сих пределов есть образ правления (модель управления). IV.

Образ правления есть внешний и внутренний. V. Внешний образ правления не

может удостоверить пределы сил. VI. Сила правительства ограничивается

равновесием сил народных. В сем состоит внутренний образ правления. VII.

Равновесие сил народных требует, чтобы они все одно имели направление, но

чтоб власть, стерегущая пределы, была отделена и независима. VIII. Прочие

части народа должны быть совершенно равны в правах своих и составлять едино

[1, с.42].

Ограниченность возможностей централизованного управления, необходимость

децентрализации

Власть верховного правления не может всем управлять непосредственно; ей

нужны органы; сии органы суть установления [2, с.42-43].

Необходимость разделения властных полномочий

Три силы движут и управляют государством: сила законодательная,

исполнительная и судная [1, с.145].

Власть исполнительная должна быть вся исключительно вверена правительству;

но поелику власть сия распоряжениями своими под видом исполнения законов не

только могла бы обезобразить их, но и совсем уничтожить, то и должно ее

поставить в соответственности власти законодательной [1, с.166].

Общая система управления вмещает в себя четыре частные системы, из коих

каждая составляет целое и все, однако же, связаны между собою неразрывно.

Управление волостное подчинено управлению уездному, уездное - губернскому,

губернское - государственному. Каждая часть управления имеет свойственную

ей ответственность [1, с.114].

Разграничение компетенции между законодательными и исполнительными органами

Если бы власть исполнительная обязана была на всякий случай испрашивать

определения власти законодательной, никакое государство не могло бы

отправлять дел своих [1, с.104].

Закон поставляет общие правила, учреждение прилагает правила сии к частным

случаям и назначает образ исполнения [1, с.108].

Критериальные требования к высшему органу исполнительной власти -

правительству

1) Всякое законное на земли правительство устанавливается общею волею

государства; 2) никакое правительство не может иметь другой цели в

установлении своем, как только охранение граждан в их личности, в их

имуществе, в их чести; 3) всякое правительство получает силы свои на тот

только конец, чтоб достигнуть сея цели; 4) никакой силы собственной

правительство иметь не может, источник сил его есть государство; 5) всякое

правительство существует на условии, и доколе оно исполняет сии условия,

дотоле оно законно [1, с.30].

Общие правила организации управления

Определив части, составляющие управление, и познав внутренне их сложение,

должно назначить каждой из них приличнейшую организацию. Организация

управления вообще должна быть: 1) сообразна общему государственному закону

и учреждениям; 2) основана на единстве исполнения; 3) подвержена отчету в

форме и в существе дел; 4) постановлена на одном плане во всех частях

своих; 5) соображена с местными уважениями и 6) соразмерена способам

исполнения [1, с.102-103].

Учреждения всегда постановляются властию исполнительною. Всякое учреждение

должно по необходимости быть сообразно государственному закону, а,

следовательно, и способы, коими приводится оно в исполнение, должны быть на

нем же основаны. Способы сии суть то, что называем мы организацией

управления [1, с.104].

Правила организации государственного управления

Это (установление каждого органа государственного управления) должно

означать: 1) состав каждого из них, 2) предметы (функции, задачи) его и 3)

порядок действий (методы работы, рабочие процедуры). Каждое из сих

установлений должно простираться на всю империю и, разделяясь постепенно,

нисходить к самым последним селениям. Сие ведет к разделению империи в

порядке законодательном, в судном и в порядке управления. Первое правило

сего разделения состоит в том, чтоб стараться, сколь возможно, все степени

сил государственных совместить между собою. Сего требует економия их

упражнений, надзора и издержек. Второе правило, не менее важное, состоит в

том, чтоб, избегая излишней раздробительности, доставить всем подданным, в

установлениях сих участвующим, удобность в них действовать. Третие правило.

Все устройства, слишком сложные и составленные из великого числа людей,

движутся медленно; напротив, те установления, кои не имеют достаточных сил,

вместе действующих, обыкновенно падают в слабость и неуважение [1, с.189-

190].

Необходимость одновременного введения нормативно-правовой базы

взаимодействующих органов управления

Когда все сии материалы (положения и уставы) будут приуготовлены,

соображены (согласованы) и утверждены, тогда все места (органы, должности),

на сем новом плане расположенные, открыть в одно время, дабы, вступая все

вместе в новый вещей порядок, представляли они стройное целое, коего все

части покорны одному закону [1, с.135].

Методология разработки структуры управления

По различию местных положений в каждом главном отделении могут быть две или

более части довольно обширные, чтоб занять целое министерство, то и

следует, что в каждом главном отделении может и должно быть столько

министерств, сколько есть значущих частей, требующих особенного надзора.

Сие раздробление одного отделения на несколько частей не может быть вредно,

естьли части сии связаны общим планом того отделения, к коему принадлежат.

Оно даже необходимо при начальном дела устройстве, когда каждая часть

требует образования, особенного надзора и внимания. По усовершенствовании

их можно, конечно, части сии соединить и привести к одному началу. В общем

плане, должно всегда иметь в виду одни общие главные и необходимые

отделения, ибо в ветвях, им подчиненных (прообраз «дерева целей»), части их

не могут иметь каждая соответственного себе порядка без крайнего дел

раздробления и замешательства [1. с.135].

ФУНКЦИЯ ПЛАНИРОВАНИЯ

Необходимость и целесообразность планирования

Не имея постоянного плана, действовали по минутным вдохновениям; как бы то

ни было, но ни в каком государстве политические слова не противоречат

столько вещам (т.е. фактическому положению дел), как в России [1, с.43].

Планирование - инструмент упорядочения

Правительство, действуя без плана, не только теряет время и случай к

приготовлению лучшего, но и заграждает себе пути, ставя в подвиге своем

самому себе препятствия [1, с.66].

Они (организационные нововведения) всегда вредны, когда не утверждаются на

общем плане [1, с.133].

Каким порядком можно приступить к полному составу всей системы управления?

Есть ли план усовершенствования, выше предлагаемый (заранее составленный)

будет [1, с.139].

Потребность планирования в моделях

Всякое правительство по необходимости обязано составить себе сей образец,

дабы знать, куда ему должно склонять свои движения, чтоб иметь, так

сказать, неподвижную точку направления; без сего все его планы могут быть

подвержены великим ошибкам [1, с.113].

ФУНКЦИЯ КОНТРОЛЯ

Целевое предназначение контроля

Главная мысль есть мысль надзора в порядке и благоустройстве какой-либо

определенной части управления. Надзор сей может иметь двоякую цель: 1)

предупредить беспорядок мерами предохранения прежде, нежели он случится; 2)

остановить и пресечь его последствия мерами понуждения и укрощения, когда

уже он случился [6, с.93].

Потребность в контроле за исполнительной властью

Какие бы законы народ ни издавал, естьли власть исполнительная не рассудит

приводить их в действие, они будут пустые теории; естьли законодатели не

будут иметь средств заставить исполнительную власть приводить волю их в

действие, мало-помалу они станут все под ее влиянием, и государство,

сохранив всю наружность принятого им образа правления, в самом деле будет

водимо единою волею правительства [1, с.32].

Право контроля требует ответственности

Надзор, естьли он не есть тайный, всегда предполагает ответственность; в

самом деле, надзор, который бы, не потребовав на месте объяснения, доносил

только первые свои примечания высшему начальству, был бы самое тщетное и

вредное фискальство. Надзор, который бы мог требовать от главных местных

начальников объяснения, должен бы быть от них независим. Он должен

необходимо следовать за течением дел, т.е. видеть все их производство;

следовательно, должен иметь во всех местах своих агентов. Агентам сим

должны быть все дела сообщаемы на предварительное усмотрение; чтоб

усмотрение сие могло иметь свою пользу, должно им дать право протеста

(иначе злоупотребления будут видимы, но не исправлены), с протестом

соединить право приостановить решение дел [1, с.136].

ПРОЦЕСС УПРАВЛЕНИЯ И ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЙ

Лиц, принимающих решения, необходимо обеспечивать только релевантной

информацией

Министр, действуя в Коллегии как Главный Директор, не может иначе управлять

ею, как только внешним образом, т.е. он должен получить от нея мемории о

делах текущих, разсматривать ея представления, давать на них предложения,

составлять доклады, предписывать по ним исполнение: сколько излишней и

ничего в себе существенно не заключающей переписки! Он должен иметь для

каждой Коллегии свою Канцелярию и свой Архив, и все сие только для того,

чтобы сказать ей свою резолюцию или объявить указ. Сие вводить Министра в

безполезныя подробности, развлекает внимание, отвлекает время и средства

обозреваемых их в совокупности [6, с.41].

Потребность органов управления во взаимодействии

Как скоро одно министерство движется по данному направлению, то вместе с

ним должны идти и другия; иначе они друг друга затруднять будут, как то

опыт уже и доказал и доказывать будет [6, с.161-162].

Зависимость эффекта управления от исполнения

Самый лучший образ управления, не имея исполнителей, не только не

произведет никакого полезного действия, но по необходимости родит два

весьма важные и столь редко законодателями измеряемые неудобства: 1)

Недоверчивость и неуважение к правительству. 2) Разрушив прежний вещей

порядок, хотя несовершенный, но с привычками народными сообразный, естьли

порядок вновь установленный не будет обеспечен разумом исполнителей, он по

необходимости родит во всех классах народа тем важнейшее неустройство, что

все, и самые обыкновенные, упущения ему приписаны будут [1, с.112-113].

Общественное согласие повышает действенность управления

Где нет общего мнения о предметах управления, все суждения о них

разнообразны, уединены, недействительны. Там добрый и вредный закон

приемлется с равнодушием, исполняется без усердия, проходит без внимания.

Наилучшие намерения правительства подвергаются неправым толкованиям. Где

существует общее мнение о предметах управления, суждения могут быть в видах

своих весьма различны, но все они идут к одной цели, к общему добру. Самые

жаркие споры кончаются общим к нему устремлением. Там добрый закон не

скользит по поверхности, но укореняется в сердцах, и исполнение его

делается общественною потребностью [1, с.82].

Рационализация процесса группового решения (от консенсуса - к большинству)

Для преграждения излишних докладов и для доставления Сенату способов решить

дела окончательно, положено переменить прежнее правило единогласных решений

и ввести новое, на простом большинстве голосов основанное [5, с.34].

Есть ли по неведомым мне причинам необходимо большинство голосов положить

должно, по крайней мере, нужно ограничить его степени двумя третьми, или

другим образом [1, с.72].

Технология коллегиального управления

Председатель никогда не объявляет своего мнения прежде, нежели на все

вопросы собраны будут мнения всех членов [5, арх., прил., отд.1, с.3].

При равенстве голосов мнение председателя имеет перевес. Как скоро мнение,

большинством голосов принятое, объявлено, все разсуждения пресекаются, и

дело считается окончательно решенным. Одно сие мнение составляет существо

решения и приводится в исполнение [Цит. по: 8, с.412].

Несогласные с большинством могут записать голоса свои в протокол. Сим

освобождаются они от взыскания в случае неправильного решения в Коллегии

[5, с.20].

Коллегиальность не исключает единоначалия

В толпе людей управляющих, под каким бы названием ни была она составлена,

на всякую данную минуту во всяком важном деле есть и должен быть один

голос, один интерес, один человек, который всех других перевешивает. Сей

человек, сей голос есть совершенный деспот на ту минуту и в том деле [1,

с.143].

МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ

Методы управления как меры воздействия

К действию законов необходимы способы исполнения. Сии способы содержатся в

Уставах и Учреждениях (т.е. речь идет о собственно организационных и

распорядительных методах). В Уставах постановляются правила, как должно

приводить закон в исполнение, меры к предупреждению нарушений и взыскания

за пренебрежения сих мер. В Учреждениях устанавливаются власти, охраняющие

исполнение закона по правилам, в Уставах положенным [6, с.92].

Связь между правовыми, организационными и распорядительными методами

Повеление указует, как поступить в известном и определенном деле; а закон

есть правило, как поступать всегда в делах сего рода [2, с.84].

Отсюда необходимая связь между Законом, Уставом и Учреждением. Закон без

Уставов и Учреждений недействителен. Уставы без Учреждений ничтожны,

наилучшия Учреждения без добрых Уставов всегда будут бесполезны [4, с.92].

Действенность экономических методов

Личный интерес более подействует нежели внушение правительства [1, с.139].

Избирательность в применение административных мер

Необходимость различать в сих мерах то, что есть для всех частей общее, и

что для некоторых из них есть особенное [6, с.93].

Методы регламентирования (формальной организации)

Два рода постановлений необходимо нужны к устройству всякой исполнительной

части: 1) устав и 2) учреждение. Устав должен определить с точностью

главные правила, на коих министр должен управлять вверенною ему частью.

Учреждение должно установить предметы его, пределы его власти, образ его

действия и постепенность исполнения [1, с.212].

Прежде, нежели уставы будут составлены, каждое министерство должно иметь

свое внутренне учреждение, или распорядок разных его частей и постепенность

их управления [1, с.213].

ДИАГНОСТИКА ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ДЕФЕКТОВ УПРАВЛЕНИЯ

Типичные недостатки в организации государственного управления

Как царство сие (Александра I) застало также частные управления без правил

и уставов, то и в нем все подвергается частным разрешениям - отсюда

многоделие. Недостаток плана есть второе неудобство. Недостаток доброй

организации есть третье неудобство. Наконец, смешение начал законодательных

с упражнениями исполнительными, необходимость, в которую поставлены все

департаменты - составлять и уставы и наблюдать за их исполнением - есть

четвертое неудобство и также важная причина многоделия [1, с.142].

Дублирование в процессе управления

Различия существенного между собою они (т.е. разные органы государственного

управления) не имеют, ибо различие сие может быть только двояко: 1) в

предметах и 2) в правиле действия. Но предметы во всех сих местах

одинаковы. Сенат занимается теми же ветвями какие вносятся в Совет и к

министрам. Правило действия в них также одинаково: все они или соображают

дело с законом, или, когда закона нет или по обстоятельствам кажется он

неудобен, представляют мнение свое о новом установлении. Все различие

состоит только в разности канцелярского обряда (т.е. - в формальных

процедурах работы), но нет нужды доказывать сколь различие сие маловажно

[1, с.117].

Причина неверного распределения компетенции

В системе разделения дел на министерства, без сомнения, более был уважен

порядок предшествовавший, нежели естественная их связь и отношение.

Казалось несходственным - и заключение сие было правильно - пуститься с

первого шага в большие уновления и, строя новое здание, разрушить все

прежнее до основания. Отсюда, вероятно, произошел недостаток истинной

соразмерности в разделении дел [1, с.204]

Недостатки организации аппарата управления министерств

1) Медленность, в делах управления нетерпимая, составляет так сказать

существо коллежского обряда. 2) недостаток разделения работы и постепенного

ея усовершенствования. 3) множество форм, совершенно излишних, и образ

письмоводства весьма затруднительный. 4) недостаток ответственности [5,

с.55-56].

Дела, не быв разделены на свои степени, все по-прежнему стекаются в одни

руки и естественно производят пустое многоделие и беспорядок. Время

главного начальника непрестанно пожирается тем, что должен был делать один

из низших его подчиненных [1, с.207].

Влияние недостатка властных полномочий на качество управления

От стеснения в самых мелочах рождаются непрестанные вопросы, тысячи

сомнений, огромная переписка с высшим начальством, медленность в решениях,

упущение времени, предлог к новым жалобам или злоупотреблениям [6, с.97].

Влияние субъективизма на качество управления

Все будет двигаться на самовластии и произволе, и одна личная честность

будет порукою закону в его исполнении. Самая быстрота, с коею дела в сем

образе управления пойдут, породит стремительность, важные ошибки и

неисправимые заблуждения - и при самых лучших намерениях одно ложное

правило может завлечь столь далеко, что после и возвратиться к истине будет

невозможно [1, с.68].

Сопротивление переменам

Не зная плана правительства, судили намерения его по отрывкам, порицали то,

чего еще не знали, и, не видя точной цели и конца перемен устрашились

вредных уновлений [Цит. по: 10, с.180].

Каждый министр, считая вверенное ему министерство за пожалованную деревню,

старался наполнить ее людьми и деньгами. Тот, кто прикасался к сей

собственности, был явный иллюминат и предатель государства - и это был я.

Мне одному против осьми сильных надлежало вести сию тяжбу. В самих правилах

наказа надлежало сделать важныя перемены, отсечь притязания власти,

привести ее в пределы, преградить насильныя завладения одной части над

другою, и словом все сии наказы во все переделать. Можно ли было сего

достигнуть, не прослыв крушителем всякого добра, человеком опасным и

злонамеренным? Другие, может быть, меня счастливее, совершат сию работу; но

совершить ее необходимо [6, с.161].

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ

Преимущества эволюционного пути совершенствования

Чтобы меры были действительны, они должны быть постепенны [1, с.180].

Полезность критики и вред самоуспокоенности

Жалобы всегда суть добрый знак. Они означают общий порыв к совершенству;

народ пробуждается. Государство, которое находит все свое совершенным, спит

в покойном невежестве или умерщвлено рабством [1, с.75].

Улучшения нельзя навязывать

Усовершенствования принужденные не прочны, они насилуют природу [1, с.75].

Совершенствовать то, что поддается улучшению

Правительство должно обратить внимание на те части управления, которые

могут воспринять усовершенствование [1, с.125].

Нововведения должны быть своевременны и обоснованны

Можно видеть сколь усилия сии (по изменению государственного управления)

были преждевременны и сколь тщетно предварять обыкновенный ток вещей [1,

с.157].

Вообще приметить должно, что всякая перемена без нужды и без видимой пользы

есть вредна, так как все почти легкие средства в делах государственных по

большей части суть средства ненадежные [1, с.138].

Правила реорганизации

Существенные правила сего порядка состоять могут в следующем: 1) не терять

времени, но избегать всякой торопливости; 2) каждое установление открывать

не прежде, как все образование его будет изготовлено; 3) переход от

настоящих установлений (не изменит в нем ничего, не разрушит ничего

прежнего, доколь новое не придет в совершенную силу) к новым так учредить,

чтоб он казался самым простым и естественным, чтоб новые установления

казались возникающими из прежних, чтоб ничего не отваживать и иметь всегда

способы остановиться и удержать прежний порядок во всей силе, естьли бы,

паче чаяния, встретились к новому какие-либо необоримые препятствия [1,

с.233].

Постепенность организационных нововведений

Учреждение министерства есть, конечно, важный шаг к лучшему устройству

управления, но он есть первый шаг, а чтоб достигнуть к совершенству,

надобно сделать первый, и второй, и третий, и так далее, ибо совершенство

никогда не достигается одним приемом. Надобно только идти всегда по одной

линии [1, с.119].

Вводить новый порядок постепенно и по мере местных способов, не разрушая

старого. Все они представляют более план к постепенному образованию

сибирского управления, нежели внезапную перемену [Цит. по: 3, с.264].

Заключение

В первой половине ХIХ века абсолютизм в России достигает своего

апогея.

Монарх, особенно в правление Николая I, концентрирует всю государственную

власть в своих руках. Его личная канцелярия становиться одним из важнейших

органов управления.

Стремлению укрепить феодально-крепостнические порядки служит

систематизация законодательства. Несмотря на свой крепостнический характер,

Свод законов Российской империи - большое достижение юридической мысли.

М.М.Сперанский, несомненно, является одним из самых

замечательных людей России. Ему принадлежит та большая заслуга, что он

хотел дать своей стране Конституцию, свободных людей, свободных крестьян,

законченную систему выборных учреждений и судов, мировой суд, кодекс

законов, упорядоченные финансы, предвосхитив, таким образом, за полвека с

лишним большие реформы Александра II и, мечтая для России об успехах,

которых она долго не могла достигнуть».

В такой оценке Сперанского есть большая доля правды.

Действительно, полное осуществление его проектов, несомненно, ускорило бы

эволюцию России в направлении в помещичье-буржуазной монархии.

Список использованной литературы:

1. Исаев И.А. История государства и права России. Полный курс лекций. - М.:

Юрист, 1994.

2. Чистякова О.И. История отечественного государства и права. Учебник.

Часть 1.

3. Сперанский М.М. Проекты и записки. - М. - Л.: Изд-во АН СССР, 1961.

4. Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. - Спб., 1845.

Сперанский М.М. Обозрение исторических сведений о своде законов (с 1700 по

1826 год). - Спб., 1833.

5. Шильдер Н. Император Александр I: Т.III. - Спб., 1897.

6. Томсинов В.А. Светило российской бюрократии: Исторический портрет М.М.

Сперанского. - М.: Молодая гвардия, 1991.

7. Чибиряев С.А. Великий русский реформатов: жизнь, деятельность,

политические взгляды М.М. Сперанского. - М.: Воскресенье, 1993.

Страницы: 1, 2, 3