В отношении вопроса о свободных зонах  российское  руководство  до сих пор действовало весьма непоследовательно.  Оно то,  поддаваясь давлению регионов, щедро раздавало льготы, то отбирало их, обосновывая это общегосударственными интересами.  В результате большинство СЭЗ,  организованных в начале 90-х годов,  фактически лишились сегодня основной части ранее предоставленных федеральных преференций.  Решения о создании новых СЭЗ продолжают приниматься так  же, как и ранее,  т.е. чисто декларативно, без концептуального обеспечения и механизма реализации.  В  итоге  остается  нереализованной главная  экономическая  идея СЭЗ - стимулирование предпринимательской активности  через  выборочную  либерализацию  инвестиционного климата.

Вместе с  тем,  исходя из мирового опыта,  курс на организацию СЭЗ мог бы способствовать решению ряда приоритетных для страны проблем в области стабилизации и подъема экономики,  возрождения регионов, укрепления федерализма,  развития внешнеэкономической деятельности и международных контактов.  Однако отсутствие в РФ надежной правовой базы по созданию и функционированию СЭЗ,  а у правительства  - четкой концепции о роли СЗЗ в российской экономике переходного периода не позволяет вопросу о свободных зонах находится в контексте важнейших направлений текущей политики.

Устройство свободных зон должно регламентироваться четко сформулированным законом,  а не постоянно меняющимися  решениями  исполнительной власти.  Без базового федерального закона о СЭЗ реализация любых принимаемых по вопросу о зонах  правовых  решений  (будь  то президентские  указы,  постановления правительства или даже парламентские акты) будет неизбежно упираться  в  приоритетность  более общих норм регулирования хозяйственной деятельности, установленных специальными разделами федерального законодательства (что и  подтвердила российская практика).  Принятие же такого закона позволило бы упорядочить многочисленные нормативно-правовые  акты,  принятые по вопросу о СЭЗ,  открыв таким образом новый специальный раздел в федеральном законодательстве - раздел о СЭЗ, а также внести в другие  специальные разделы законодательства (налоговый,  таможенный, валютный, банковский и т.д.). те дополнения и изъятия, без которых реальное  развертывание  зональной практики не представляется возможным [30,31].

Таким образом,  принятие базового федерального закона о  свободных зонах, учитывающего интересы развития как Федерации в целом, так и ее субъектов, можно считать сегодня краеугольным камнем в деле успешного "строительства" здания СЭЗ.

2.3. Некоторые проблемы развития российских СЭЗ

При разработке  и принятии закона о СЭЗ,  что,  как показано выше, является самой насущной задачей для развития  зональной  практики, прежде всего необходимо разрешить следующую проблему.

Функционирование СЭЗ  в режиме свободной таможенной зоны (а именно это привлекает большинство регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает,  что территория зоны подпадает под условия таможенной экстерриториальности.  Между тем,  конституционность норм  таможенной экстерриториальности  принципиально не ясна сегодня даже в отношении небольших участков государственной территории РФ  (площадью  в несколько кв.  км),  не говоря уже о регионах размером с целую область,  поскольку Конституция Российской Федерации запрещает образование таможенных границ внутри территории страны: "На территории Российской Федерации не допускается установление  таможенных  границ,  пошлин,  сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств" ([16], статья 74, часть 1).  Исключения допускаются лишь в целях "...обеспечения безопасности,  защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей" ([16], статья 74, часть 2). Уже одно это обстоятельство ставит под вопрос правомерность принятия решений об образовании различных СЭЗ на территории России.

Госдума РФ  приостановила ввиду этой неясности процесс прохождения через российский парламент федерального Закона "0 свободных экономических зонах", направив весной 1995 г. по инициативе Комитета по экономической политике соответствующий  запрос  в  Конституционный суд  РФ  с  просьбой  дать официальное толкование указанной статьи российской Конституции.

Вторая проблема состоит в отсутствии четко сформулированных  целей создания зон,  не противоречащих как интересам регионов, так и Федерации в целом. Руководители регионов видят, как правило, в таких зонах  лишь одну сиюминутную привлекательную сторону - перспективу получения льгот по полному или частичному освобождению от налогов. Многие полагают,  что СЭЗ помогут им избавиться от проблем, решить которые сами они не в состоянии: плохого состояния инфраструктуры, развала производства,  безработицы, тяжелой социальной обстановки, экологических проблем.  И при этом не думают о том, кто же тогда в такую "свободную зону" придет со своим капиталом?

Между тем,  как отмечено в [21], система предоставляемых свободной зоне льгот должна служить инструментом реализации имеющихся  сравнительных преимуществ данной территории, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или отсутствующих здесь факторов  развития.  Более  того,  при нынешних широких масштабах распространения свободных зон в мировом хозяйстве налоговые  льготы  -  далеко  не главный  стимул для притока в зону иностранного капитала.  Существеннее в этом отношении могут оказаться сегодня такие факторы, как политическая стабильность,  инвестиционные гарантии, качество инфраструктуры, квалификация рабочей силы, упрощение административных процедур.  Там же высказано мнение, что первые российские зоны могут привлечь иностранных инвесторов "не широтой фискальных льгот и даже не дешевизной рабочей силы, но, скорее, перспективой освоения обширного отечественного рынка.  Именно последнее должно быть поставлено в центр конкретных зональных проектов" [21, с.137].

В-третьих, все  претенденты  на  создание  СЭЗ стремятся взять под свою юрисдикцию как можно больше территории,  не понимая,  что чем ее больше, тем хуже для предпринимательского успеха зоны. Ведь, по зарубежному опыту,  для нормального обустройства 1 квадратного километра экспортопроизводящей зоны требуются вложения порядка 40-45 млн.  долларов США,  таможенно-торговой - 10-15 [29].  Где возьмет эти средства администрация, например, Читинской области, заявившая о намерении создать СЭЗ на всей территории -  432  тыс.кв.км,  или Алтайский край - 262 тыс.кв.км?  (А общая площадь только первых 11 учрежденных СЭЗ составляет 1 млн.  кв.км,  или 7%  территории России.)

Вот почему  большая часть действующих в мире СЭЗ ограничена пределами предприятия,  нескольких производственных объектов, авиа- или морского порта, в исключительном случае - небольшого по территории города или района. Проблема разумного ограничения начальных вложений  на  обустройство свободной зоны особенно актуальна для современной России, учитывая нынешнюю острейшую нехватку инвестиционных средств.

В практике развития российских СЭЗ есть и другие проблемы, как общие (например,  отсталость инфраструктуры),  так и частные, но эти три  рассмотренные - неурегулированность нормативно-правовой базы, отсутствие четко сформулированных целей и противоречия между  сиюминутными  интересами  отдельных регионов и перспективами развития Федерации в целом и недостаток (и на федеральном,  и на региональном  уровне)  средств на обустройство создаваемой зоны - являются, по моему мнению,  основными факторами, тормозящими эффективную работу существующих и создание новых СЭЗ.

В результате, как отмечено в [28,29], в настоящее время из 18 формально учрежденных в России СЭЗ можно, да и то с большими натяжками,  можно назвать "работающими" лишь две зоны - в Калининградской области и Находке. Да и то не как экспортопроизводящие, ради чего, собственно,  они и создавались, а, в основном, как экспортовывозящие,  т.е. используемые российским и иностранным капиталом для вывоза из России стратегических товаров и сырья.

Некоторые характеристики,  преимущества  и  проблемы указанных зон приведены в следующем разделе.

3. СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА "СТАРЕЙШИХ" СЭЗ РОССИИ

3.1. Приморская свободная экономическая зона "Находка"

СЭЗ "Находка", первая в России, была образована в октябре 1990 года [3,4].  Целями создания СЭЗ, согласно указанным документам, являются  развитие торгово-экономического и научно-технического сотрудничества с зарубежными странами,  обеспечение благоприятных условий  для привлечения иностранного капитала,  технологии и управленческого опыта,  а также потенциала предприятий к решению  задач социально-экономического  развития  Дальнего Востока,  комплексное освоение его природных ресурсов,  увеличение экспортных возможностей региона и страны в целом,  развитие производства высококачественной импортозамещающей продукции трансконтинентального транзита, отработка новых форм хозяйствования в условиях перехода к рыночной экономике.

Основные нормативно-правовые документы по этапам создания и развития зоны,  ее территория,  области специализации, а также основные преимущества и недостатки рассматриваемой СЭЗ приведены в  таблице 1.

Отмечу главные отличительные особенности этой зоны:

·     выгодное  географическое  положение и развитая транспортная сеть (конечный пункт Транссибирской магистрали, четыре крупных действующих порта);

·     отсутствие  сегодня  реальных  конкурентов на российском Дальнем Востоке в части осуществления внешнеторговой деятельности со странами Азитско-Тихоокеанского региона;

·     наличие определенного опыта внешнеэкономической деятельности: до недавнего времени Находка была  единственным  открытым  портом  на Дальнем Востоке, через нее проходило до четверти годового экспорта России;

·     достаточно ограниченная (по сравнению с некоторыми "гигантскими" российскими СЭЗ) территория (менее 5 тыс. кв.км).

Потенциал СЭЗ "Находка" характеризуют следующие данные. Ежегодно в незамерзающие порты - нефтеналивной,  рыбный, торговый и Восточный -  приходят  до 1000 судов,  общий грузооборот составляет 25 млн.т. Порт Восточный занимает второе место в АТР (после Гонконга). Здесь действуют угольные причалы на 8 млн. т и контейнерный комплекс на 2 млн. т.  Ежегодно перерабатывается до 400 тысяч контейнеров.  После реконструкции порт будет иметь до 60 причалов, способных перерабатывать более 40 млн. т грузов в год.  На очереди сооружение мощного угольного  терминала,  комплекса по переработке 4 млн. т импортного зерна.  Получен кредит "Дойче Банка" в размере 100 млн.  долл.  На возведение причала для экспорта 3 млн. т удобрений. По оценкам, поток грузов через порт в ближайшие пять лет возрастет на 8  млн. т., а ежегодный доход составит 5 млрд. долл.

В СЭЗ  зарегистрировано  несколько  сот предприятий с иностранными инвестициями - более половины всех образованных на Дальнем  Востоке.  По данным [28], кредитная масса инвестиционных средств превысила 200 млн. долл.  В рамках проекта создания российско-корейского индустриального  парка  площадью  300 га планируется дополнительно привлечь 700 млн. долл., российско-американского парка площадью 175 га - от 200 до 500 млн. долл.  Безработица в зоне "Находка" составляет 0,19% от уровня безработицы в крае.

Однако, несмотря на имеющийся потенциал,  есть и ряд  существенных помех дальнейшему развитию СЭЗ.  Про общие из них (пробелы законодательной базы, дефицит нормативных актов, защищающих права участников  СЭЗ,  недостаток  средств  на обустройство инфраструктуры и т.п.) уже говорилось.  В частности, как отмечено в [33], в результате отмены "задним числом" таможенных льгот СЭЗ "Находка" потеряла до 30%  инвесторов. Есть и специфические проблемы, в том числе: высокие транспортные тарифы, "отрезающие" Приморье от Центра страны,  необходимость больших (порядка 1 млрд.долл.) капиталовложений в реконструкцию железной дороги от Находки до Хабаровска, связывающей воедино всю транспортную "цепочку".

3.2. Балтийская свободная экономическая зона "Янтарь"

Согласно положению о СЭЗ "Янтарь" [5],  принятому в сентябре  1991 года, с которого началась история свободной зоны в Калининградской области, целями создания СЭЗ были ускорение решения задач социально-экономического развития Калиниградской области,  повышение жизненного уровня населения области на основе развития торгово-экономического и научно-технического сотрудничества с зарубежными странами,  обеспечение благоприятных условий для привлечения иностранного  капитала,  технологии  и  управленческого опыта,  потенциала предприятий для увеличения экспортных возможностей региона, развития производства экспортной и импортозамещающей продукции,  трансконтинентального транзита,  отработки новых форм хозяйствования  в условиях перехода к рыночной экономике.

Свободная экономическая зона создавалась в пределах всей Калининградской области с прилегающими  к  ней  районами  континентального шельфа,  за  исключением территории объектов,  имеющих оборонное и стратегическое значение для России.

Основные нормативно-правовые документы по этапам создания и развития зоны,  ее территория,  области специализации, а также основные преимущества и недостатки СЭЗ приведены в таблице 1.

Отмечу главные отличительные черты рассматриваемой зоны:

·     выгодное экономико-географическое положение на пересечении  торговых путей между Евразией и Европой, наличие незамерзающего морского порта;

·     уникальные залежи янтаря (до 90% мировых запасов);

·     изолированность области от остальной территории России  границами других государств, что повышает транспортные расходы и одновременно увеличивает политические риски хозяйственной деятельности в регионе;

·     использование  для  военных  нужд значительной части территории, втрое большей,  чем площадь территорию гражданского заселения, что создает  неблагоприятный  климат  для его внешнеэкономической деятельности и привлечения иностранных капиталов.

В январе 1996 года Президентом РФ был подписан  закон  "Об  особой экономической зоне в Калининградской области" [32]. Подробный анализ опыта функционирования области в качестве СЭЗ "Янтарь" и прогноз последствий принятия нового закона,  проведенный в [35], показывает,  что, несмотря на наличие определенного потенциала области и  на то,  что преференциальный режим хозяйственной деятельности в ней был более стабилен,  чем в других "старых" СЭЗ  (в  частности, режим  беспошлинного,  безлицензионного и безрегистрационного экспорта, а также беспошлинного импорта с одновременной отменой НДС и спецналога действовал в области на протяжении 16,5 месяцев - ситуация,  не имеющая аналогов на территории  России),  дополнительные права и привилегии,  предоставленные области в 1991-1995 гг., оказались малоэффективными  для  решения  ее  социально-экономических проблем. При этом:

·     годовая динамика роста доходов области оказалась практически нулевой;

·     зависимость области от бюджетных дотаций центра не только не ослабла, но и усилилась, причем - на фоне сокращения ее вклада в национальный доход страны;

·     довольно динамичное развитие сферы услуг (прежде  всего,  торгово-посреднических)  не смогло уравновесить упадок производственной сферы и создать ощутимые заделы  для  постепенного  экономического подъема в регионе;

·     положение  с привлечением иностранных инвестиций оказалось хуже, чем у ряда других "старых" СЭЗ и регионов,  не  имевших  льготного режима:  область заняла лишь 18-ое место среди российских регионов по обьему реально вложенных капиталов, а в расчете на душу населения ее показатели существенно меньше, чем в среднем по России;

·     ожидаемого  усиления  внешнеэкономического потенциала области не произошло: хотя по объему импорта на одного жителя она существенно (в  полтора  раза)  превзошла среднероссийский уровень,  подушевой объем ее экспорта оказался на 1/3 меньше, чем в среднем по России;

·     режим свободной торговли потребовал  усиления  административного контроля над экономической деятельностью в регионе,  что было вызвано ростом контрабандны.

В результате остались нереализованными практически все цели, сформулированные при создании СЭЗ "Янтарь".

В [35] отмечено, что в новом законе фактически не учтен опыт работы СЭЗ "Янтарь" и высказано мнение,  что этот закон не  только  не создает в Калининградской области привлекательного инвестиционного климата, а может даже ухудшить его.

Отмеченные "результаты" функционирования Калининградской области в режиме  СЭЗ (а ее опыт,  пожалуй,  наиболее "богатый" из всех СЭЗ) важны тем,  что они могут служить определенным ориентиром для других российских территорий,  уже имеющих или претендующих на звание "СЭЗ", с тем, чтобы избежать повторения сделанных ошибок.

Таким образом,  две "старейшие" и, судя по всему, наиболее активно действующие СЭЗ России имеют много сходного как в преимуществах (в основном, обусловленных их выгодным экономико-географическим положением),  так  и  в  недостатках.  К общим для всех российских СЭЗ проблемам (они охарактеризованы выше)  здесь  добавляются  высокие транспортные  издержки,  связанные:  для Находки - со значительной удаленностью от центральной России,  для Калиниграда - с "оторванностью" региона от остальной российской территории.

Вновь следует подчеркнуть,  что без комплексного подхода к решению указанных проблем будущее рассмотренных регионов как настоящих СЭЗ представляется  весьма туманным.  Если же будет сохранен только их формальный статус "свободных зон", через некоторое время они могут остаться  лишь пунктами перевалки контрабандного товара и центрами наркобизнеса (что начинает подтверждаться уже  сегодня  более  чем 6-кратным ростом преступности в этих городах [29]).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное рассмотрение дает основания  полагать,  что  ответ  на вопрос: есть ли перспективы у свободных экономических зон в России - может быть положительным.  Однако несомненно и то, что эффективная  реализация этой формы экономического взаимодействия с остальным миром может осуществляться при соблюдении следующих обязательных условий:

¨  формирования  на  федеральном  уровне четкой концепции в области СЭЗ, учитывающей как общегосударственные, так и региональные интересы;

¨  разработки и принятия соответствующей законодательно-нормативной базы, регулирующей процесс создания и функционирования СЭЗ;

¨  организации СЭЗ на ограниченной территории,  исключающей нарушение принципа единого экономического пространства страны;

¨  взаимной экономической заинтересованности как местных, так и федеральных органов в создании свободных зон;

¨  возможности (и готовности) федеральных органов направить  значительные бюджетные средства для формирования инфраструктуры СЭЗ,  с понимаем того,  что реальный эффект для страны может быть  получен лишь в перспективе;

¨  создания  на  федеральном уровне специального органа управления, координирующего процессы создания СЭЗ и  осуществляющего  контроль за  выполнением  свободными  зонами их обязательств по отношению к государству,  включая использование средств,  получаемых из  федерального бюджета;

¨  предоставления иностранным и российским инвесторам,  действующим в СЭЗ,  лучших условий для ведения хозяйственной деятельности, чем те,  которые  они  имеют за рубежом и на остальной территории Российской Федерации.

Как видно,  здесь нет принципиально невыполнимых условий. Мне кажется, чтопроблемы свободных  экономических  зон  могут быть решены при согласованных действиях всех заинтересованных сторон.

Создание у нас СЭЗ может стать,  как и во многих странах мира, одним  из  эффективных  способов привлечения иностранных инвестиций, катализатором  развития  внешнеэкономических  связей  и  экономики страны в целом.  Но для этого политика их формирования должна быть продуманной и последовательной.

Список использованной литературы

1.   Постановление  ВС РСФСР от 14.07.90 г.  N 106-1 "О создании зон свободного предпринимательства".

2.   Постановление ВС РСФСР от 13.09.90 г.  N 165-1 "О создании  зон свободного предпринимательства".

3.   Постановление ВС РСФСР ОТ 24.10.90 г.  "О создании в Приморском крае в районе г. Находка свободной экономической зоны".

4.   Положение о свободной экономической зоне в  районе  г.  Находки Приморского  края.  Утверждено постановлением СМ РСФСР от 23.11.90 г. N 540.

5.   Положение о свободной экономической зоне в Калининградской  области  (СЭЗ  "Янтарь").  Утверждено  постановлением  СМ  РСФСР  от 25.09.91 г. N 497.

6.   Закон РСФСР от 4.07.91 г.  N 1545-1 "Об иностранных инвестициях в РСФСР".

7.   Указ Президента РСФСР от 15.11.91 г.  N  213  "О  либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР".

8.   Указ Президента РФ от 4.06.92 г.  N 548 "О некоторых  мерах  по развитию  свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации".

9.   Указ Президента РФ от 10.12.92 г.  N 1572 "О создании зоны свободной торговли "Шереметьево".

10.Указ Президента РФ от 3.06.93 г. N 847 "О свободных таможенных зонах "Московский Франко-Порт" и "Франко-Порт Терминал".

11.Письмо Госналогслужбы РФ от 29.06.93 N НП-4-06/93н, Минфина РФ от 25.06.93 N 04-06-01 "О налогообложении предприятий, расположенных в свободных экономических зонах".

12.Постановление ВС РФ от 7 июля 1993 г. N 5343-1 "О внесении дополнений  в постановление ВС РФ "О введении в действие закона Российской Федерации "О таможенном тарифе".

13.Постановление Правительства РФ от 08.09.94 г.  N 1033 "О некоторых мерах по развитию СЭЗ "Находка".

14.Указ Президента РФ от 27.09.93 г.  N 1466 "О совершенствовании работы с иностранными инвестициями".

15.Указ Президента РФ от 07.12.93 г.  N 2117  "О  Калининградской области".

16. Конституция Российской Федерации,  1993 г. 

17.  Постановление Правительства РФ от 19.06.94 г.  N 740 "О зоне экономического благоприятствования на территории Ингушской Республики".

18.Постановление Правительства РФ от 29.12.94 г.  N 1430 "Об особой экономической зоне в границах  особо  охраняемого  эколого-курортного региона - Кавказских Минеральных Вод".

19.Указ Президента РФ от 6.03.95 г. N 244 "О признании утратившими силу и об отмене решений Президента РФ в  части  предоставления таможенных льгот"

20.Федеральный закон от 13.03.95 г. N 31-ФЗ "О некоторых вопросах предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности".

21.Смородинская Н., Капустин А. Свободные экономические зоны: мировой опыт и российские перспективы.  - Вопросы экономики, 1994, N 12, с.126-140.

22.Лемешко М. Свободные зоны не свободны от кризиса. - Деловые люди, 1994, N 3, c.44-46.

23.Вардомский Л., Самбурова Е. Гора родила мышь. - Деловые люди, 1994, N 3, c.48-50.

24.Глуховский М. СЭЗ "Находка": иллюзии и реальность. - Деловые люди, 1994, N 3, c.53-54.

25.Стулов А. Балтийский "Янтарь". - Деловые люди, 1994, N 3, c.57-58.

26.Галиев А., Привалов А. Что ж там встает на Востоке? - Коммерсантъ, 1994, N 28, с.40-45.

27.Региональная экономика, ред. Морозова Т., М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1995.

28.Семенов Г.  Развитие свободных и оффшорных зон.  - Российский  экономический  журнал, 1995, N 11, с.34-44.

29.Васильев Л. СЭЗ: мифы и действительность. - Биржевые ведомости, 1995, N 1-2, с.8.

30.Рекомендации по созданию СЭЗ в России. - БИКИ, 1996, N 39 (7465), с.2.

31.Савин В.  О законодательной базе свободных экономических зон в России.  - Бизнес, 1996, N 7, с.38-39.

32.Елисеев А. Особая экономическая зона в Калининградской области. - Международный бизнес России, 1996, N 5, с.14-17.

33.Вардуль Н. Приморская находка. - Коммерсантъ, 1996, N 10, с.46-47.

34.Федоров В.  "Находка" может оказаться для  кого-то  настоящей  находкой.  -  Рынок  ЦБ, 1996, N 4, с.20-25.

35.Смородинская Н. Организация СЭЗ в Российской Федерации. Анализ политико-правовой  базы  и  возможных  перспектив.  - Информационно-аналитические материалы ЦБ РФ, М., 1996, вып. 3.

36.Смородинская Н.  Туманно будущее свободных зон.  - Экономика и жизнь, 1997, N 12, с.1.

Страницы: 1, 2, 3