Бюджет России

Сущность бюджетных отношений, их структура и состав.

Исторический опыт и практика формирования бюджетных систем в различных странах, в том числе в странах с развитой рыночной экономикой, свидетельствуют о том, что несмотря на разнообразие бюджетных моделей, все они формировались под влиянием поиска оптимального взаимодействия между бюджетами разного уровня, которое обеспечивало бы финансовую самостоятельность каждого субъекта власти в едином государстве. В России этот процесс начался одновременно со становлением демократического государства и является одним из ключевых факторов экономического и политического развития страны. Одной из важнейших особенностей России является наличие в ее политическом, экономическом и правовом пространстве такого понятия, как федерализм в отношениях между центральным органом власти и органами власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними, исходя из задачи сочетания принципов централизации и децентрализации. Однако приходится констатировать, что бюджетный федерализм в России в условиях перехода к рыночной экономике в полной мере еще не реализован. Особое беспокойство вызывает то обстоятельство, что несмотря на предпринимаемые меры по внесению соответствующих изменений в механизм межбюджетных отношений, острота противоречий между федеральным центром и субъектами Федерации, как и последних с органами местного самоуправления, по бюджетным вопросам не снижается. А при существенном недовыполнении доходной части бюджета, и прежде всего федерального, становится все более ясным, что любые изменения в межбюджетных отношениях не могут привести к решению вопроса достаточности финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы.

Несовершенство бюджетной системы РФ обусловливает необходимость ее дальнейших преобразований, что связано также с необходимостью более полной реализации Программы развития бюджетного федерализма в России и проведения реформы местного самоуправления. Современное бюджетное устройство было предопределено в 1993 г. принятием Конституции РФ, где все крупные административно-территориальные образования получили статус субъектов РФ. «Субъекты Федерации» получили статус государственно-правовых образований, в результате чего отношения с ними перешли на договорную основу, им был предоставлен суверенитет в областях, не отнесенных к компетенции Федерации. Первичное разграничение полномочий закреплено именно Конституцией РФ. В нем зафиксировано три уровня компетенции: вопросы ведения и полномочия Федерации, субъектов Федерации и вопросы их совместного ведения. Местное самоуправление не является государственной властью и определена сфера его компетенции. Все субъекты провозглашены равноправными между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Конституция содержала элементы неопределенности статуса субъектов Федерации: особое положение в некоторых вопросах заняли автономная область и автономные округа, входящие в состав субъектов Федерации; не полностью урегулированы вопросы разделения полномочий между федеральным и региональным уровнем, нечетко определены предметы ведения всех уровней власти; федеральному правительству было предоставлено право заключать с регионами двусторонние соглашения. Все это создало предпосылки для возникновения асимметрии в межбюджетных взаимоотношениях в Российской Федерации.

Так, из состава субъектов выделились республики с особым статусом: Татарстан, Башкортостан, Якутия, имеющие привилегии по нормативам отчислений от регулирующих налогов. Фактически они вообще не перечисляли поступления в федеральный бюджет. Вопрос с особым статусом республик не решен до настоящего момента. Другим проявлением неравноправия субъектов в отношениях с Федерацией являются сложносоставные субъекты, т.е. в составе территории которых находятся автономные округа (Тюменская область). В этом случае в бюджет такого субъекта РФ поступает дополнительная сумма за пользование недрами, составляющая половину от федеральной доли. В 1998-2001 годах предпринимались активные попытки ввести в бюджетную систему экономическую асимметрию. В этот период 15 субъектов Федерации, называвших себя регионами-донорами, претендовали на особый бюджетный статус. Сложившаяся ситуация вызвала множество споров; основным аргументом было то, что не региональные власти платят налоги в федеральный бюджет, а налогоплательщики. С территории всех субъектов Федерации поступают налоги в федеральный бюджет, т.е. все субъекты в чем-то доноры и в чем-то реципиенты, поскольку получают средства из него в виде финансовой помощи или на прямые расходы федеральных ведомств на соответствующей территории. Благодаря федеральному казначейству, появилась возможность точно отслеживать географию федеральных расходов. Все вышесказанное говорит о сложности и многоуровневости бюджетной системы РФ.

В составе факторов, определяющих построение бюджетной системы страны, следует выделить форму государственного устройства (федеративная или унитарная) и политический режим (демократический, тоталитарный, либерально-демократический и т.п.). Структура бюджетной системы повторяет структуру государственно-территориальных образований, являясь производной от формы государственного устройства и административно-территориального деления. Анализ уже пройденного Россией короткого отрезка пути в области бюджетных преобразований позволяет утверждать, что:

Избранное в середине 1990-х гг. направление реформирования бюджетной системы страны на принципах бюджетного федерализма было выбрано правильно.

Некоторые негативные последствия и противоречия, дающие о себе знать в ходе развития бюджетной системы РФ, связаны не с ошибками в выборе самой модели бюджетного федерализма, а с половинчатыми, непоследовательными мерами по ее реализации.

Необходимо искоренить порочную практику осуществления бюджетных преобразований, когда ежегодно из крайности в крайность меняются подходы и направления развития бюджетной системы страны.

Нельзя игнорировать накопленный отечественный опыт строительства бюджетной системы страны, когда под видом новаций предлагаются подходы к построению бюджетной системы, не обусловленные ни историческими традициями, ни особенностями государственного устройства России.

К основным условиям, призванным реально реформировать бюджетную систему России в соответствии с принципами бюджетного федерализма, следует отнести:

- определение оптимальной структуры бюджетной системы РФ;

- урегулирование отношений между Центром и субъектами РФ, представляющими различные государственно-территориальные образования, а также между субъектами РФ, одни из которых находятся на территории других;

- решение вопроса о правовом статусе низового звена бюджетной системы;

- законодательное закрепление разного статуса за муниципальными образованиями различного типа;

- четкое определение содержания и правовое закрепление в Бюджетном кодексе РФ принципа самостоятельности каждого бюджета в рамках бюджетной системы РФ:

- уточнение и корректировку правовых норм Бюджетного кодекса РФ и положений Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, отражающих основы бюджетного федерализма в России.

Последовательная и полная реализация принципов бюджетного федерализма в современной России осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств. Это крайне усложняет решение чисто практических задач, связанных с реализацией бюджетного федерализма. Но усложнение задач вовсе не означает невозможности их решения, а потому не должно вести к отказу от их решения и выдвижению принципиально иных задач. Другое дело, что усложнение задач требует более тонкого и взвешенного подхода к разработке бюджетной политики, более четкого правового осмысления соответствующих бюджетных процессов, более обоснованного изменения бюджетного механизма формирования и расходования бюджетных средств на разных уровнях бюджетной системы страны.

На практике же сегодня происходит централизация на федеральном уровне такого объема бюджетных средств, который приводит к дефицитности большинства региональных и местных бюджетов. Распределение доходов по звеньям бюджетной системы РФ в сегодняшнем его виде нельзя признать оптимальным, так как из года в год снижается доля доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в общем консолидированном бюджете страны. Необходимо отметить, что современное построение среднего уровня бюджетной системы РФ не лишено ряда противоречий, основные из которых можно выделить:

Неурегулированность отношений между Центром и субъектами РФ, представляющими различные государственно-территориальные образования.

Конституционное признание за республиками в составе РФ, краями, областями и т.д. единого статуса – субъекта Федерации и особое закрепление принципа равноправия субъектов РФ дало правовые основания отказа от ранжирования видов бюджетов в рамках регионального уровня бюджетной системы РФ, так как в настоящее время сохранение статуса «край», «область» является формальным проецированием исторически сложившегося состава Российской Федерации, ибо ранг субъекта РФ несет принципиально иное значение, нежели это предусмотрено статусом образования административно-территориальной децентрализации. Асимметричность положения республик, краев, областей и т.д. может затрагивать только атрибутивные характеристики в организации их деятельности. В частности, в отличие от иных субъектов РФ, республики обладают правом на собственную конституцию, республиканское гражданство, государственный язык, все виды государственной символики и т.д.

Между тем, учитывая, что Россия – государство с конституционно-договорной формой федеративных отношений, структура бюджетной системы РФ требует поправок исходя из реального положения субъектов РФ в своих взаимоотношениях с федеральным центром и между собой. Практика подписания индивидуальных соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между отдельными субъектами РФ и федеральным центром не была лишена примеров предоставления особых, индивидуальных режимов зачисления федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ. Так, три республики – Татарстан, Башкортостан и Якутия – ввели фактически особый статус еще в 1991-1992 гг. В отличие от других регионов они фактически не перечисляли налоговые поступления в федеральный бюджет. Заключенные в составе договоров о разграничении полномочий и предметов ведения соглашения по бюджетным и налоговым вопросам лишь легализовали индивидуальные отношения трех названных республик с Федерацией (первый договор был подписан в феврале 1994 г. с Татарстаном, в том же году договоры были подписаны также с Кабардино-Балкарией и Башкортостаном, в 1995 г. – с Северной Осетией, Якутией, Бурятией, Удмуртией).

Соглашение «О бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан» было подписано 15 февраля 1994 г. 15 февраля 1999 г. истекал 5-летний срок действия соглашения с Татарстаном. Между российским и республиканским руководством велись сложные переговоры по поводу подписания нового документа. В итоге 18 марта 1999 года соглашение все же было заключено. В соответствии с названным документом для реализации делегированных Российской Федерацией полномочий и осуществления совместных программ Татарстан зачислял в федеральный бюджет 1% подоходного налога, а доля зачисляемого НДС должна была определяться в ежегодно заключаемых соглашениях между министерствами финансов Российской Федерации и Татарстана.

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан «О бюджетных взаимоотношениях в 1994-1995 годах» было подписано 3 августа 1994 г. По этому соглашению для реализации экологических программ и принятых ранее решений по охране окружающей среды в республиканский бюджет должны были, как и в Татарстане, зачисляться акцизы на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, нефть и газ, плата за землю и специальный налог.

С Якутией межправительственное соглашение в области бюджетных отношений было подписано 28 июня 1995 г. В соответствии с этим документом для ускорения расчетов между бюджетами, сокращения встречных финансовых потоков была разрешена передача республике расходов по финансированию отдельных федеральных программ с перечислением в республиканский бюджет налогов и сборов, необходимых для финансирования этих расходов (объемы передаваемых доходов должны были ежегодно согласовываться). Таким образом, Татарстан получил наибольшие преференции, Якутия – наименьшие.

Заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ и в их составе межправительственных соглашений в тот период позволило отчасти разрешить политический конфликт между федеральными и республиканскими властями. Начиная с 1994 г. с территории Татарстана и Башкортостана началось перечисление налогов в федеральный бюджет, хотя их доля в собранных в республиках налогах вплоть до последнего времени оставалась гораздо ниже среднероссийской (особенно в Татарстане). С территории Якутии средства в федеральный бюджет не перечислялись вплоть до 1996 г., однако в последующие годы распределение налогов между федеральным и республиканским бюджетами в наибольшей степени (среди трех республик) приближалось к среднероссийскому. Несмотря на легализацию особого статуса, часть льгот, которыми пользовались республики, существовала фактически, но не юридически (например, Татарстан и Башкортостан не перечисляли средства в Федеральный дорожный фонд).

До 2000 г. федеральные власти не предпринимали сколько-либо действенных усилий по ликвидации особого бюджетного статуса Татарстана и Башкортостана. В 2000 г. ситуация заметно изменилась. В результате принятых федеральными властями мер разграничение и распределение налогов между федеральным бюджетом и бюджетами двух названных республик в 2001 г. все же происходило в соответствии с российским законодательством.

Однако говорить о том, что вопрос об особом статусе Татарстана и Башкортостана решен, пока преждевременно. В Федеральном законе от 27.12.2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» появилась статья, в соответствии с которой Правительству РФ было разрешено «в целях урегулирования межбюджетных отношений» оказывать Татарстану и Башкортостану финансовую помощь, в том числе на «финансирование мероприятий и расходов организаций, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти на их территориях, а также федеральных целевых программ социально-экономического развития». В результате оставление на территории республик дополнительных средств от федеральных налогов фактически было заменено предоставлением республиканским бюджетам финансовой помощи (конкретные объемы в законе о федеральном бюджете утверждены не были). В 2005 году ситуация не изменилась, поэтому проблему особого статуса Башкортостана и Татарстана еще предстоит решить до конца. Это, в свою очередь, ставит вопрос о корректировке статуса данного образования (ибо неравных субъектов федеративных отношений быть не может, исходя из принципов федерализма) и, как следствие, – корректировке среднего уровня бюджетной системы РФ.

Неурегулированность отношений между субъектами РФ, одни из которых находятся на территории других.

В 1995 году в России началась реформа местного самоуправления, которая предполагала создание самостоятельных бюджетов только в территориальных единицах (населенных пунктах или их группах), имеющих статус муниципального образования. При этом согласно Федеральному закону от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», ни один населенный пункт независимо от его размеров и налоговой базы не может быть лишен права получить данный статус. Пытаясь адаптировать эти нормы к российским реалиям, субъекты РФ пошли двумя путями. Одни из них (например, Костромская область, Республика Марий Эл и др.) предоставили статус муниципальных образований городам областного (республиканского, краевого) подчинения и бывшим административным районам. В состав последних вошли малые и средние города, поселки и сельские поселения (объединенные в сельские администрации – бывшие сельсоветы) со своими сметами доходов и расходов (по существу, бюджетами). Другие субъекты РФ (например, Новосибирская область) напрямую реализовали заложенный в федеральном законодательстве поселенческий принцип организации местного самоуправления, предоставив статус муниципальных образований всем (или большинству) населенным пунктам региона независимо от численности их населения и прежнего административного статуса. Одновременно были созданы промежуточные территориальные уровни государственного управления (фактически те же административные районы) со своими бюджетами.

Страницы: 1, 2