Неупорядоченность
бюджетно-налоговых отношений проявляется и в том, что многие регионы не
выполняют налоговых обязательств перед федеральным бюджетом, в то время как
пользуются федеральными средствами в виде дотаций, субсидий, субвенций, сумм
целевой трансфертной финансовой помощи, бюджетными кредитами и другими видами
федеральной финансовой помощи. Многим регионам предоставлено право не
участвовать в формировании доходов федерального бюджета. Такого рода договорные
отношения противоречат основам Конституции России как федеративного
государства.
В этой
связи встает проблема бюджетно-налогового федерализма. Создание гибкой системы
бюджетно-налоговых отношений центра и мест предлагает наличие равного правового
статуса между субъектами РФ и разграничение полномочий между центральной и
региональной властями сообразно их экономическим задачам. В настоящее время эту
проблему не решают ни трансферты, ни двусторонние договора о разграничении
полномочий, ни другие фрагментарные изменения сути федеративных отношений.
Перед местными органами власти и управления встаёт в то же время трудная
задача, – каким образом финансировать растущие объёмы социальных потребностей,
строить дороги, коммуникационные сети, улучшать жилищные условия и многое
другое. Здесь мы вновь сталкиваемся с проблемой собственности. Разграничение
имущественных прав цента и регионов, определение собственности на недра, леса,
земли в соответствии с региональными социально-экономическими потребностями –
вот те условия, не выполнив которые нельзя ставить вопрос о стабильности
региональных бюджетов. Имущественные права регионов определяют и право
распоряжаться собственной налогооблагаемой базой. Перераспределение доходных, в
том числе налоговых источников бюджета может распространяться на регионы,
которые не имеют богатых сырьевых ресурсов. Определение целесообразности
состава и структуры перераспределения финансовых ресурсов от центра к регионам
требуют в свою очередь тщательной ревизии государственных расходов. Оптимизация
этих расходов, как уже отмечалось, - одно из объективных условий для создания
рационального налогообложения.
Оправдана
потребность в перераспределении средств в регионы, подвергшиеся воздействию
чрезвычайных обстоятельств. Для этих целей во всех государствах формируется
особый страховой (резервный) фонд финансовых ресурсов.
Стабильность
налоговой системы характеризуется не только длительным постоянством в составе
налогов, условиях их сбора, но и закреплением налогов за звеньями (уровнями)
бюджетной системы в качестве их собственной доходной базы. Во многих зарубежных
налоговых системах законодательно определены полномочия центральной и
территориальных властей и установлена система их налоговых взаимоотношений.
Федеральные налоги в США представляют собой обособленную систему,
самостоятельны также и налоговые системы штатов и муниципалитетов. В тоже время
действует и механизм налогового регулирования, когда часть федеральных налогов
зачисляется в бюджеты штатов, наиболее нуждающиеся в дополнительном привлечении
доходов. Регулируются и доходы местных бюджетов. Наиболее централизованной
считается налоговая система Японии, но и там за счёт центральных налогов
финансируется развитие административных единиц по чётко отработанным правилам
преимущественно в разрезе общенациональных программ развития. Практически во
всех странах, где действует устоявшаяся десятилетиями налоговой система,
межтерриториальные налоговые отношения формируются в зависимости от
государственного устройства: в унитарных государствах налоговая системах
централизована, в федеративных – отдельные налоги закреплены за уровнями
власти, но действует механизм их перераспределения, в конфедерациях – каждая
структурная единица государства имеет собственную систему налогов.
Как уже
отмечалось, налоговые полномочия федерального центра и регионов (субъектов РФ)
определены Конституцией РФ. Статья 72 становление общих принципов
налогообложения относит к совместному ведению Федерации и её субъектов, а
статья 75 гласит о том, что эти принципы определяются на уровне центральной
законодательной власти. Затем уже исходя из них и в соответствии с ним
формируются территориальные условия функционирования налогового механизма.
Предполагается, что в 1998 г. будет утверждён закрытый перечень федеральных,
региональных и местных налогов и на практике будут действовать особые правила
построения налоговых и бюджетных взаимоотношений федерального центра и регионов
при формировании бюджета. Применение закрытого перечня налогов само по себе
является позитивное, однако, выполнение этого положения на практике потребует
чёткого разграничения имущественных прав Федерации и её регионов. Решение этого
вопроса выходит далеко за рамки налоговых проблем. Это вопрос конституционных
прав собственников, разграничение федеральной и региональной собственности,
определения основ государственности и выборы стратегии, и развитие Федерации.
Всё это ещё раз подтверждает положение о том, что налогообложение важнейшая
область экономико-правовых отношений и одними налоговыми законами её не решить.
Россия
конца 90-х годов переживает период становления обновлённых основ
государственности, укрепление её федеративных отношений. Учёными и практиками
широко обсуждаются проблемы бюджетно-налогового федерализма. Предлагаются самые
различные варианты бюджетно-налоговых отношений, вплоть до полярных. Существует
мнение о необходимости переименования республик и других административных
единиц в губернии (А. Солженицын и др.). Напротив, ряд областей и краёв
выдвигают себя на статус республик. Процесс суверенизации в России внёс много
противоречий в решение бюджетно-налоговых проблем. Негативно оценивается
политиками договорная система решения этих вопросов. Заключение договоров между
центром и отдельными республиками ставит последние в приоритетное положение
перед другими, которые лишаются прежней финансовой помощи из центра в силу
того, что республики, заключившие договора, не производят отчислений налогов в
федеральный бюджет или отчисляют минимальную долю. Данная проблема требует
своего решения, пока же ведутся «бюджетно-налолговые баталии», укрепляются
лоббистские течения в парламенте при отставании сумм бюджетного финансирования,
осуществляются огромные, зачастую экономически не оправданные, государственные
расходы в виде финансовой помощи территориям. Многие учёные и практики,
заинтересованные в процессе стабилизации бюджетно-налоговых отношений, видят
выход из создавшейся ситуации в принятии Налогового и Бюджетного кодексов.
В
условиях федеративного государства налоговая система состоит из федеральных,
региональных и местных налогов. В России местное налогообложение – не только
наименее разработанная область научно-практических знаний, но и самая
противоречивая область правовых отношений. Юридически не урегулирована проблема
баланса властных полномочий центра и мест, Закон о местном самоуправлении
проблемы не решает, а Закон о местных налогах так и не принят. Механизм
распределения налогов по звеньям бюджетной системы деформирован, как и баланс
правовых полномочий между центральной властью и властью на местах. Такие же
проблемы существуют и во взаимоотношениях региональных и местных властей.
Местные
финансы и их составную часть – местные налоги необходимо относить к
государственным и их нельзя сбрасывать со счетов при выработке стратегии
экономической политики государства, не совершая при этом большой ошибки. В этой
связи следует рассматривать необходимым утверждение в законодательном порядке
социального налога в виде суммарной величины отчислений в государственные
социальные фонды по типу западных стран. Это будет способствовать
сопоставимости уровня налогового гнёта в России и в других странах при
установлении закономерностей развития налогообложения, используемых в научном
анализе при выработке экономической стратегии.
Современное
состояние российского налогообложения свидетельствует о том, что в нём
переплетены рыночные и административно-командные принципы организации
взаимоотношений плательщиков с государством. Поэтому реформу российского налогообложения
в 90-х годах отличает поступательно-возвратное движение. Это свойство
сохранится до тех пор, пока не будут осуществлены структурные преобразования во
всём хозяйственном механизме страны.
В основу
построения налоговой системы РФ по состоянию на 1 января 1998 г. положены
требования, предписываемые положениями новой редакции Закона РФ «Об основах
налоговой системы в Российской Федерации» и двусторонними договорами
федерального центра и некоторыми регионами. Правила, по которым строится налоговая
система, приведены на рис. 1.
Представленные
на рис. 2 способы сочетания принципов единства и децентрализации межбюджетных
отношений обычно используются на этапе перехода от централизованной системы
управления государством к экономическим методам регулирования экономики. По
мере укрепления реальных федеративных основ государственности в России
актуальной ставится проблема становления реального налогового федерализма.
Налоговый
федерализм представляет собой правовую систему разграничения бюджетно-налоговых
полномочий между уровнями власти и управления. Он предполагает сохранение
принципа единства налоговой системы в качестве определяющего при её изначальной
организации или в процессе дальнейшего реформирования. Этот принцип
провозглашён в качестве исходного и в проекте Налогового кодекса, где
определена стратегия налогообложения, унифицирующая национальный подход к
организации налоговых отношений с требованиями, широко применяемыми в
зарубежных странах.
Вместе с
тем, как бы ни были унифицированы национальные системы налогообложения, в них
сохраняется экономическая и политическая специфика развития общества. Отражает
эту специфику реальный налоговый механизм, при формировании которого решаются 3
основных вопроса:
-
С кого брать налоги?
Брать их в большей мере с юридических лиц, чем с физических? Или, возможно,
равномерно раскладывать налоговое бремя между юридическими и физическими
лицами?
-
Какими должны быть
налоговые основания, т.е. базисные показатели производства и домашнего
хозяйства, служащие основой для возникновения налоговых обязательств?
-
Сколько брать с
каждого базисного показателя (ставки налогов)?
Решение
этих вопросов в разных странах различно, что не нарушает принципиальных основ
организации фиска в соответствии с классическими правилами налогообложения.
Исходя из принятых в каждом государстве условий организации налоговой системы,
существуют следующие подходы к выбору основной налоговой базы.
1.
Налогообложение
результатов производства.
2.
Налоги, формирующиеся
на основе ренты (земельной, горной лесной и т.п.).
3.
Налогообложение
торговых оборотов.
4.
Обложение капитала,
недвижимости или отдельных имуществ.
5.
Обложение потребления.
В
зависимости потребления тех или иных видов налогов (больше прямых, меньше
косвенных или наоборот) определяются особенности национального налогообложения.
Научное обоснование и введение в общественную жизнь тех или иных налоговых форм
(видов налогов), определение условий их сбора, зачисления в бюджеты различных
уровней, установление мер налоговой ответственности при нарушении положений налогового
законодательства – всё это характеризует зрелость национальных налоговых
систем.
Таким
образом, при разработке финансовых, бюджетных и налоговых законов важное
значение имеет выбор, наряду с фундаментальными (экономическими) принципами, и
организационно-правовых принципов построения налоговой системы. Как известно,
налоговая система создаётся сообразно общественно-политическому устройству
общества, типу государства, его задачам, принятым конечным целям и проводимой
экономической политики. При построении налоговой системы особо важен выбор
видов налогов, методов управления ими, т.е. конкретный налоговый механизм.
Именно с выбора налоговых форм начинается реализация внутреннего потенциала
категорий «налог» и «налогообложение». Теоретически функциональное
предназначение налога как такового распространяется на все его формы, в которых
он может быть использован на практике. Практически эта зависимость соблюдается
в том случае, если имеются все необходимые предпосылки для применения налоговых
форм, отражающих его внутренний потенциал. В рациональном налогообложении не
должно быть ни одной налоговой формы, которая бы препятствовала накоплению
богатства всеми участниками воспроизводства. В противном случае отдельные
налоги будут только носить название «налоги», а в действительности будут
представлять собой форму директивного изъятия из хозяйственного оборота
финансовых ресурсов.
Налоговая
система должна быть свободной и от малоэффективных налоговых форм, т.е. таких
видов налогов, значительно превышающих величину налоговых поступлений. Такие
налоги только запутывают и усложняют налогообложение, затрудняют налоговый
контроль, отвлекая работников и электронные системы учёта от действительно
серьёзных налогов.
Дореволюционная
Россия имеет богатый опыт использования налогов. Древнейшим источником
государственных доходов служили домены (государственные имущества: казённые
земли, производства, леса). В то время налоговые взаимоотношения сторон носили
частноправовой, а не публично-правовой характер. С древности и такие формы
формирования казны государя (государства), как регалии. Считается, что регалии
являются переходной формой к налогам. Поступления такого рода формируются в
виде доходов от различного рода деятельности, монопольное право на которое
принадлежит исключительно государству. В настоящее время во многих государствах
регалии также используются как источник формирования государственных доходов. В
России памятники и многие произведения искусства, клады можно назвать
регалиями, монопольное право государства на владение ими закреплено в
Конституции РФ [1].
Государственное монопольное право владения и извлечения из этого доходов
реализуется при лицензировании использования недр, лесных, земельных, водных
богатств. Это и есть типичные регалии. Формы извлечения средств и регалий
различны. Это могут быть их государственная эксплуатация и прямое поступление
средств в виде арендной платы, а также передача на условиях долевого
пользования с частными предприятиями. Доходы в данном случае распределяются
соразмерно соотношению государственных и частных долей в акционерном капитале.
С первых
лет существования советского государства уже существовали налоговые платежи в
бюджет: подоходный налог с граждан, налог на одиноких и малосемейных граждан,
налог с оборота, сельскохозяйственный налог, налог со строений, налог со
зрелищ, подоходный налог с организаций потребительской кооперации, колхозов,
налог с владельцев транспортных средств и др. Кроме них в систему
взаимоотношений с государством входили в другие формы: нормативные отчисления
от прибыли, плата за фонды и нормируемые оборотные средства, фиксированные
(рентные) платежи, свободный остаток прибыли и др. Возникает вопрос – можно ли
говорить в данном случае о системе налогообложения, существующей в нашем
государстве с 20-х годов? Многие учёные и практики отрицательно отвечают на
этот вопрос. По их мнению, система налогообложения начала формироваться с 1991
г. С этим нельзя согласиться, поскольку до 1930 г. в казну государства
поступало около 80 налогов, а после налоговой реформы 1939 г.[2] осталось
примерно 20. Разумеется, 1991 год является судьбоносным для налогообложения,
поскольку налоги получили системное и законодательное оформление. Но это только
этап налогового ренессанса, о чём мы говорили выше.
Главной
проблемой в создании рациональных систем налогообложения всегда считался выбор
источников обложения ставок налогов, от которых зависит развитие всей
хозяйственной системы. К установлению налогового режима для каждого отдельного
налоговедения предъявляет жёсткое правило: ни одна налоговая форма (конкретный
вид налога) не должна внедряться практику, если она не несёт в себе
стимулирующей нагрузки, свойственной налогу как экономической категории.
Адекватность базису определяется наличием причиноследственной зависимости между
системой налогообложения и состоянием экономики в целом. Налогообложение
индикативно, поскольку его недостатки неминуемо приводят к перекосам в
экономическом базисе и, наоборот, прогресс базисных основ хозяйствования
приводит к сбоям в системе налогообложения, требует её совершенствования. В
связи с этим большое значение имеет качественный состав платежей, включаемых в
налоговую систему.
Страницы: 1, 2, 3
|