Кризис фонда занятости

смотреть на рефераты похожие на "Кризис фонда занятости"

Введение

В настоящее время в России Фонд занятости (ФЗ) переживает глубокий кризис. К числу общих причин ухудшения его финансового положения можно отнести:

- обострение экономического кризиса в стране и расширение практики неплатежей во внебюджетные фонды (в том числе в Фонд занятости), результатом чего стал рост задолженности по пени и штрафам;

- распространение взаимозачетов и перечислений страховых сборов продуктами питания и промышленными товарами, что привело к резкому сокращению денежной массы в региональных фондах занятости и выплате пособий товарами и продуктами питания;

- уменьшение страховых отчислений работодателей в региональные фонды занятости, абсолютное сокращение средств ФЗ и его централизованной части;

- решение о снижении ставки страхового сбора с 1996 г. с 2 до 1,5%, обусловившее многомесячные задержки выплат пособий по безработице и рост числа дотационных регионов.

Этапы развития и особенности системы формирования

Фонда занятости

За общими причинами, способствовавшими увеличению дефицита средств Фонда занятости, кроется кризис самой системы формирования его средств, которая уже к середине
90-х годов перестала отвечать потребностям и реалиям складывающейся экономической ситуации. В развитии этой системы (ее основы были заложены в 1991 г. с принятием закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации"
(далее - Закон о занятости) и официального признания безработицы в России) можно выделить три этапа.

Первый этап (1991-1993 гг.): сформирована и быстро развивается региональная структура Государственной службы занятости, сохраняется достаточно низкий уровень регистрируемой безработицы, доходы Фонда занятости значительно превосходят его расходы, в фондах занятости многих регионов аккумулируются большие остатки на счетах.
В то же время к концу периода появляются очаги безработицы в отдельных депрессивных районах некоторых областей, имеющих ярко выраженную моноотраслевую специфику и высокую долю занятых на предприятиях легкой промышленности и ВПК.

Второй этап (1994-1995 гг.): уровень регистрируемой безработицы возрос более чем в три раза по сравнению с
1992 г.; регистрируемая безработица довольно быстро растет в кризисных регионах, локализуясь уже на уровне областей, которые приобретают отчетливо дотационный характер (12 регионов). Но, поскольку среднероссийский показатель регистрируемой безработицы составляет лишь
2,8%, формирование фондов занятости и централизованной части ФЗ еще не представляет серьезной проблемы, и число регионов-доноров значительно превосходит число дотационных регионов. В то же время к концу 1995 г. возникают первые задержки по выплатам пособий.

Третий этап (1996-1998 гг.): отчетливо проявляются все приметы кризиса, принимающего общероссийские масштабы. Число регионов, нуждающихся в дополнительных средствах, увеличивается в десятки раз, а формирующих эти средства - сокращается до двух.

Однако не следует сводить причины возникших трудностей только к общеэкономическим. Корни проблемы лежат в особенностях системы формирования и перераспределения средств Фонда занятости.

Первая особенность - Фонд занятости формируется почти исключительно за счет страховых взносов работодателей.
Несмотря на то что ст. 22 п. 1 Закона о занятости и п. 5 раздела II "Положения о Государственном фонде занятости населения Российской Федерации" определяют несколько источников формирования Фонда занятости (страховые взносы работодателей; обязательные страховые взносы с работающих; ассигнования из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; добровольные взносы юридических и физических лиц; средства, взыскиваемые с работодателей за нарушение требований, предусмотренных Законом о занятости), на практике в 90-е годы основным источником были обязательные страховые взносы с работодателей, которые и сейчас более чем на 70% формируют средства Фонда занятости. Иные источники поступлений в Фонд различаются в зависимости от степени экономического благополучия регионов: в регионах с относительно стабильной ситуацией могут быть значимы такие источники, как "добровольные взносы", "поступления из местных бюджетов" и "возвратные средства", в кризисных регионах - "перечисления из федеральной части", то есть дотации. А такой важный и законодательно определенный источник, как обязательные страховые сборы с работающих, в действительности не используется.

Вторая особенность - нереалистичность планов по сбору средств в Фонд занятости. Методика планирования средств
Фонда не изменилась по сравнению с началом 90-х годов, когда финансовая нагрузка на него была незначительной и отсутствовала разница между начисленной и выплаченной заработной платой. По-прежнему планы сбора средств в Фонд опираются на прогнозы Министерства экономики и соответствующие данные о размере фонда оплаты труда на предстоящий год. Эти планы, как правило, завышены, поскольку исходят из того, что: все предприятия работают; все занятые работают в течение всего календарного года и в режиме полного рабочего времени; все работники своевременно получают заработную плату; все работодатели регулярно перечисляют налоги во внебюджетные фонды; в прогнозируемом периоде произойдет рост инвестиционной активности и увеличение (или неснижение) числа рабочих мест. Хорошо известно, что реальная ситуация весьма далека от вышеописанной. Если бы в России существовал механизм кредитования или субсидирования Фонда занятости из государственного бюджета, как в некоторых странах
Восточной Европы, то не было бы и проблемы дефицита средств в регионах, а за нереалистичность планов расплачивалось бы само государство. Сейчас же никаких иных источников для сокращения дефицита, кроме снижения расходов и отказа от выполнения своих обязательств, у
Фонда занятости нет. Вот почему в ряде регионов, характеризующихся критической ситуацией на рынке труда, задолженность по выплатам пособий превышает два года, резко сокращены расходы на программы активной политики занятости, нет средств на развитие и обновление материально-технической базы служб занятости и т.д.

Третья особенность - отсутствие жесткого контроля государства за формированием средств Фонда занятости и соблюдением финансовой дисциплины со стороны работодателей. Расчеты показывают, что реальный уровень отчислений работодателей всегда был ниже законодательно установленного. Это наблюдалось как в "беспроблемные" годы функционирования Фонда (в 1993 г. - 1,42%, в 1995 г.
- 1,51% вместо 2% по закону), так и в кризисные (в 1997 г. -0,99%, в 1998 г. - 0,98% вместо установленного норматива в 1,5%). Если максимально возможную сумму отчислений работодателей принять за 100%, то доля их реальных отчислений составляла в среднем по России в 1993 г. 72%, в 1995 г. - 74, в 1997 г. - 66 и в 1998 г. - 65%.
Задолженность работодателей по платежам в Фонд занятости равнялась в 1993 г. 28,7% и в 1995 г. - 24,7% от суммы возможных поступлений. В последующий кризисный период она еще более увеличилась - до 34-35% в 1997-1998 гг. (см. табл. 1).

Невыплаты или неполные выплаты в Фонд занятости
"карались" государством начислением пени и штрафов, но только на бумаге, при этом сохранялась надежда (и небезосновательная), что долги либо простят за давностью лет, либо реструктурируют. "Умные" директора предприятий не только не спешили с платежами в Фонд занятости, но и находили причины для получения финансовой поддержки
(беспроцентной ссуды или кредита за мизерный процент) из того же Фонда, используя их для пополнения оборотных средств.

Нельзя сказать, что в регионах не понимали необходимости укрепления финансовой дисциплины. Так, в
1997 г., когда финансовое положение Фонда кардинально изменилось, службы занятости были вынуждены усилить контроль за сбором средств от работодателей. Но сформировавшееся ранее отношение последних к платежам в
Фонд занятости сохранилось и по сей день.

Таблица 1

Уровень налоговых отчислений в Фонд занятости и задолженность работодателей по уплате страховых взносов*
| |Показатели |1993г|1995 |1997 |1998 |
| | |. |г. |г. |г. |
|1.|Среднемесячная начисленная зарплата за 9 |43,0 |421,6 |988,0 |1055,0|
| |месяцев, тыс. руб. | | | | |
|2.|Среднемесячная численность занятых в экономике, |57,3 |56,2 |56,6 |57,8 |
| |млн.чел. | | | | |
|3.|Среднемесячная сумма начисленной зарплаты, млрд.|2389,|23839,|56915,|60979,|
| |руб. |3 |4 |9 |6 |
|4.|Возможная сумма отчислений в ФЗ за 9 месяцев |430.1|4291,1|7683,6|8232,2|
| |исходя т установленного законом норматива | | | | |
| |отчислений ~ 2% (1993 г., 1995 г.), 1,5% | | | | |
| |(с1997г.), млрд. руб. | | | | |
|5.|Реальные поступления от работодателей за 9 |306,7|3231,5|5082,9|5366,7|
| |месяцев, млрд. руб. | | | | |
|6.|Предполагаемая задолженность работодателей Фонду|123,3|1661,6|2600,8|2865,5|
| |за 9 месяцев, млрд,руб. [4-5] | | | | |
|7.|Доля уплаченных работодателями страховых сборов |1,42 |1,51 |0,99 |0,98 |
| |в ФЗ по отношению к среднемесячной начисленной | | | | |
| |зарплате [(5:9 мес.)/3], % | | | | |
|8.|Уровень собираемости страховых взносов [5/4],% |71,3 |75,3 |66,2 |65,2 |

* Отсутствуют данные за 1993 г. по Москве, Татарстану и Башкортостану, которые с согласия центра не перечисляли финансовые средства в федеральную часть Фонда и потому не отчитывались за данные за 1997 г. по фонду занятости Башкортостана.формирование и распределение средств своих фондов; отсутствуют данные за 1995 г. по фонду занятости Татарстана и
Башкортостана; отсутствуют

Проблема соблюдения финансовой дисциплины в первую очередь была актуальной для тех регионов, в которых фонды занятости не испытывали дефицита средств на реализацию активных программ занятости. К началу 1995 г. в таких регионах существовали значительные переходящие остатки на счетах фондов занятости, составлявшие 30% общей суммы их средств. Однако к концу года они сократились до 19%.

Можно предположить, что решение Государственной думы РФ о снижении ставки налоговых сборов во внебюджетный Фонд занятости с 2 до 1,5% было вызвано: низким уровнем регистрируемой безработицы; реальным полуторапроцентным уровнем поступлений страховых сборов от работодателей, фактически достаточным для финансирования текущих расходов
Фонда занятости; наличием значительных переходящих остатков на счетах фондов занятости.

Однако при этом не был принят во внимание ряд факторов:

- уровень регистрируемой безработицы не отражает реальную ситуацию на российском рынке труда;

- признаки экономического "выздоровления" страны еще не проявились, более того, стали обостряться проблемы в сфере финансовой деятельности предприятий (неплатежи, расширение практики взаимозачетов);

- средства в Фонд занятости во многом собирались за счет регионов с низким уровнем безработицы и высокой численностью занятых. Так, среднее число занятых в регионах с уровнем регистрируемой безработицы менее У/о составляло 971 тыс. человек, а при уровне регистрируемой безработицы свыше У/о - 475 тыс. человек;

- отсутствуют финансовая дисциплина и контроль центра за поступлениями средств в Фонд занятости (до сих пор не разработан такой необходимый финансовый документ, как инструкция о налогооблагаемой базе отчислений в Фонд занятости, поэтому регионы вынуждены пользоваться инструкцией Фонда обязательного медицинского страхования, что не только затрудняет сбор средств, но и приводит к их сокращению).

Четвертая особенность - несоответствие принципа формирования Фонда занятости (по месту работы) принципу расходования его средств (по месту жительства). В результате в невыгодном положении оказываются регионы с относительно высоким уровнем безработицы и сравнительно низкой средней региональной заработной платой, поскольку поступления в Фонд ограничены и постепенно сокращаются из- за неплатежеспособности предприятий, а расходы на все программы, особенно пассивной политики, объективно возрастают. Выигрывают в такой ситуации только регионы с низким уровнем регистрируемой безработицы, емким рынком труда, высокой средней заработной платой и практической невозможностью приобретения жилья трудовыми мигрантами
(высокая стоимость жилья и его аренды, ограничения при прописке/регистрации). Ярким примером здесь служит Москва, активно использующая рабочую силу из соседних регионов.
Соответственно и фонд занятости Москвы в определенной мере складывается за счет временных мигрантов из других регионов, а выплаты из него охватывают только безработных, проживающих (зарегистрированных) в городе. Таким образом, существующие в настоящее время принципы формирования Фонда занятости и система выплат пособий по безработице не учитывают фактор межрегиональной миграции. Более того, маятниковая миграция отрицательно сказывается как на величине региональных фондов занятости, так и на работе служб занятости, у которых остается меньше средств на проведение других (в том числе активных) мероприятий на рынке труда.

Пятая особенность - отсутствие жесткого контроля государства за формированием централизованной части Фонда занятости, а также единой для всех регионов системы критериев ее распределения и перераспределения.

Последней особенности уделим особое внимание, поскольку она имеет принципиальное значение для оценки эффективности действующего государственного механизма перераспределения средств между регионами.

Формирование и перераспределение централизованной части

Фонда занятости

Известно, что федеральная часть Фонда занятости образуется за счет 20-процентных отчислений из территориальных фондов занятости. Ее основное предназначение изначально состояло в перераспределении средств между регионами и финансовой помощи регионам с напряженной ситуацией на рынке труда для реализации программ активной и пассивной политики.

Сложившаяся к концу 1993 г. система формирования федеральной части Фонда занятости характеризовалась: низким уровнем отчислений регионов (10%); наличием единственного источника поступлений - отчислений работодателей (в % к фонду оплаты труда); отсутствием вклада государства в ее формирование; существованием единой для всех регионов меры финансового участия вне зависимости от ситуации на региональном рынке труда.

Устойчивое функционирование такой системы обеспечивалось: наличием достаточных финансовых средств в региональных фондах занятости; значительным превышением доходов над расходами в региональных фондах; низким уровнем регистрируемой безработицы в среднем по России, слабой его дифференциацией по регионам и заметным превышением числа регионов-доноров над числом регионов-реципиентов; изменением уровня безработицы под влиянием структурных, а не кризисных колебаний спроса и предложения труда, естественных в переходный период.

К 1995 г. проявились первые признаки несоответствия сложившейся системы формирования федеральной (или централизованной) части Фонда занятости изменившимся условиям. Во-первых, расходы региональных фондов практически сравнялись с доходами. Во-вторых, резко увеличилось число регионов, перешагнувших 4-процентный уровень регистрируемой безработицы (по утверждениям руководителей региональных служб, переход в группу дотационных регионов начинается при превышении 3,5- процентного барьера безработицы). В-третьих, возросло число дотационных регионов, получающих не только прямые, но и косвенные дотации из федеральной части Фонда.

Практика финансовых взаимоотношений регионов с федеральным центром свидетельствовала об отсутствии какой бы то ни было ответственности регионов за выполнение перед ним своих финансовых обязательств. В 1995 г. центр
"позволял" себе недополучать установленную законом норму и прежде всего с регионов-доноров. Доля таких регионов- неплательщиков составляла 1/^ от числа последних.
Например, Республика Саха (Якутия), Белгородская область и
Агинский Бурятский автономный округ перечисляли в федеральную часть менее 5% вместо законодательно установленных 20%.

Несформированность системы критериев выделения средств регионам из федеральной части ФЗ нередко приводила к спонтанному и необоснованному расходованию федеральных средств. Это выражалось:

- в дотировании регионов-доноров, перечислявших в федеральную часть средства в размере менее законодательно установленного уровня;

В 1995 г. более '/з потенциальных доноров получали дотации из федеральной части Фонда занятости. Например, дотации Белгородской области (с уровнем регистрируемой безработицы 0,9% и при 5,3-процептном уровне отчислений в центр) составили 14% расходов регионального фонда занятости, Агинскому Бурятскому АО (уровень безработицы -
1,7%, уровень отчислений в центр - 6,5%) - 84%.

Страницы: 1, 2