Возникновение и развитие прокуратуры в РФ

Тема:Возникновение и развитие прокуратуры в РФ

Введение

Любой юрист обязан хорошо знать, как построены и действуют органы, активно участвующие в реализации правовых предписаний. Такие знания нужны не только для будущей профессиональной практики после получения юридического образования. Они потребуются при изучении многих юридических дисциплин, с которыми приходится сталкиваться в процессе обучения всем студентам- правоведам.

Понятие “прокуратура” происходит от латинского (procure)– что означает –

забочусь, обеспечиваю, предотвращаю.

Прокуратура занимает особое место среди правоохранительных органов, поскольку не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Она является независимым правоохранительным органом, обеспечивающим соблюдение законности в государстве.

При создании этого органа  идея состояла отнюдь не в карательном его предназначении, а в обеспечении справедливости и законности. Предназначение прокуратуры в Греции и в странах Востока состояло, во-первых, в надзоре за исполнением предписаний государственной власти, а во-вторых,  в осуществлении обвинения в суде.

В европейских странах впервые прокуратура возникает во Франции в XIY  веке, причем с первых ее шагов это был сугубо обвинительный, карательный орган.

К XIY веку в европейских странах, в особенности в Испании, уже твердо сформировался процесс инквизиционный, пришедший на место процессу публичном, гласному, состязательному. Это явилось побудительным мотивом для трансформации основ организации и деятельности прокуратуры.

Прокуратура Франции послужила прообразом   прокуратуры России и до настоящего времени эталоном прокуратуры Западных стран.

1.    Становление российской прокуратуры.

         Создание российской прокуратуры связано с госу­дарственными реформами, осуществленными Петром I. Выдающаяся заслуга Петра I состоит в том, что он впервые в России создал органы, специально предназначенные для контроля и надзора за законностью деятельности чиновничьего аппарата. Вначале это был институт фискалов, а затем — прокуроров.

Указ Петра I о создании прокуратуры состоялся 12 января 1722 г. Тогда же при Правительствующем Се­нате была учреждена должность генерал-прокурора, ко­торому предписывалось надзирать за законностью дея­тельности государственных органов. Вместе с тем, по замыслу Петра I, прокуратура наделялась и существен­ными функциями по защите прав граждан.

Прокуратура создавалась в России как орган импе­раторской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению постоянный надзор и контроль за действия­ми и решениями Сената, других центральных и местных учреждений. Суть самой должности прокурора Петр I выразил словами: "Сей чин яко око наше". С тех пор в общественном сознании и закрепилось представление о прокуроре как об "оке государевом".

Функции прокуратуры были довольно широкими, хотя и видоизменялись. Тем не менее основным назна­чением прокуратуры практически на всех этапах ее существования (вплоть до 1864 года) был надзор за исполнением законов всеми государственными и обще­ственными органами, а также российскими подданными.[2, c. 123]

Общая обязанность прокурора состояла в осущест­влении функции наблюдать за тем, "чтобы закон не был никем нарушен и в случае замеченных нарушений при­нимать меры к восстановлению оного".

В отдельные периоды отечественной истории (осо­бенно во времена царствования Екатерины II и Павла I) генерал-прокурор выступал не только как блюститель законности, но и как министр юстиции, финансов, внутренних дел1. Начиная с 1802 года, когда было создано Министерство юстиции, генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции, а губернская про­куратура стала превращаться в орган юстиции на местах.

Судебная реформа 1864 года знаменовала собой по­ворот прокуратуры от положения всеобщего блюстителя законности, "ока государева", к функции обвинитель­ной власти - "обличения обвиняемых перед судом". Отцы судебной реформы 1864 года — русские правове­ды ввели прокурора в уголовное судопроизводство, лик­видировали инквизиционный процесс, но вместе с ним — и так называемый общий надзор, осуществляв­шийся прокуратурой в дореформенный период.

Учреждение судебных установлений от 20 ноября 1864 г. вверяло прокурорский надзор в судах обер-про­курорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокуро­ра. Полномочия прокуроров конкретизировались Уста­вами уголовного и гражданского судопроизводства. По Уставу уголовного судопроизводства, например, прокуроры осуществляли надзор за деятельностью судеб­ных следователей, могли присутствовать при производ­стве любых следственных действий, давать указания следователю, контролировать взятие обвиняемого под стражу, требовать дополнительного расследования (ст.ст. 278—287 Устава). По окончании предварительного следствия прокурор давал заключение о предании обвиняемого суду, излагая его в форме обвинительного акта.

Обвинительный акт направлялся прокурором в суд. Участвуя в судебном разбирательстве, прокурор поддер­живал обвинение, выступал в суде с обвинительной речью. После вынесения приговора он имел право на принесение апелляционного или кассационного про­теста.

В таком виде российская прокуратура просущество­вала до 1917 года.

После Октябрьской революции органы прокуратуры были ликвидированы. Однако в 1921 году со всей ост­ротой встал вопрос о воссоздании института прокурор­ского надзора. Беззаконие в стране приняло угрожаю­щие размеры.[1, c. 114]

2.    Развитие советской прокуратуры.

Советская прокуратура была создана 28 мая 1922 г., когда Председателем ВЦИК было подписано Положе­ние о прокурорском надзоре. Этому предшествовала ожесточенная идеологическая борьба по вопросам фор­мирования и подчинения органов прокуратуры. Про­тивники проекта Положения о прокурорском надзоре, представленного на сессию ВЦИК Народным комисса­риатом юстиции, выступали против централизации ор­ганов прокуратуры и независимости их от местных органов. Они выступали за "двойное" подчинение про­куроров — центральной прокурорской власти и губерн­ским исполкомам.

В ход дискуссии по вопросу о статусе прокуратуры вмешался В.И. Ленин, написавший "О "двойном" под­чинении и законности". В этом письме были изложены принципы организации и деятельности советской про­куратуры, реализованные в Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. В Положении нашли последо­вательное закрепление принципы единства и централи­зации прокурорской системы и ее независимости от местных влияний.

Если до 1864 года российская прокуратура была учреждением надзорного типа, затем в основном осу­ществляла условное преследование, то с 1922 года был создан смешанный тип прокуратуры, она стала выпол­нять функции и надзора за исполнением законов, и уголовного преследовании.

Поначалу созданная прокуратура не была самостоя­тельным органом. В течение длительного времени она находилась в составе Наркомюста РСФСР, а затем, вплоть до 1933 года, при Верховном Суде СССР осу­ществляла надзор за законностью в стране во взаимо­действии с органами юстиции. Народный комиссар юстиции являлся одновременно и прокурором респуб­лики.[5, c.87]

Важное событие в истории прокуратуры — принятие 10 июня 1933 г. постановления ЦИК и СНК СССР "Об учреждении Прокуратуры Союза ССР". Постановлени­ем ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено Положение о Прокуратуре Союза ССР. В нем были определены функции Прокуратуры СССР и порядок их осуществления, а также отрасли прокурор­ского надзора: общий надзор, надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции, надзор за предварительным расследованием, надзор (наблюде­ние) за правильным и единообразным применением законов судебными органами, надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений.

Известный этап в жизни прокуратуры был связан с периодом массовых репрессий, когда деятельность пра­воохранительных органов была деформирована и на первый план вышли карательные учреждения (ОГПУ, НКВД, МГБ). Неблаговидная миссия обвинителей в довоенных и послевоенных тайных и "гласных" процес­сах существенно компрометировала прокурорскую сис­тему в целом. В это время и сами органы прокуратуры, в особенности военной, понесли тяжелые потери.

В период так называемой "хрущевской оттепели", знаменующей отказ от бесчеловечной сталинской уго­ловной политики, очередным важным этапом в разви­тии прокуратуры стало принятие 24 мая 1955 г. Поло­жения о прокурорском надзоре в СССР. В нем были законодательно закреплены и получили развитие идеи о значении законности в Советском государстве и о роли органов прокуратуры в его обеспечении. В Поло­жении были определены задачи, полномочия прокуро­ров, средства прокурорского реагирования на обнару­женные нарушения законов в уголовном и гражданском судопроизводстве.

Были преобразованы и органы военной прокурату­ры. Из Положения о военной прокуратуре, утвержден­ного 14 декабря 1966 г., следовало, что военная проку­ратура входит в систему органов советской прокуратуры и подотчетна Генеральному прокурору СССР.

Принятие Конституции СССР 1977 года обусловило необходимость подготовки Закона о прокуратуре СССР. Такой Закон был принят 30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР. В нем нашли закрепление и правовую регламентацию основополагающие принципы органи­зации и функционирования органов советской проку­ратуры, основные направления их деятельности. В раз­витие этого Закона было принято и новое Положение о военной прокуратуре, утвержденное 4 августа 1981 г.[3, c.69]

3. Прокуратура Российской Федерации.

Распад Союза, новые политико-правовые и эконо­мические условия нашей жизни, связанные с реальным разделением законодательной, исполнительной и судебной властей, становлением подлинного федерализма во взаимоотношениях между Российской Федерацией и ее субъектами, развитием рыночных отношений, суще­ственно изменили место и роль прокуратуры.

Много нового в теорию и практику прокурорского надзора внес Закон "О прокуратуре Российской Феде­рации", принятый 17 января 1992 г.2. Однако данный Закон был принят в то время, когда еще действовала Конституция РСФСР 1978 года. К тому же этим Зако­ном объем и полномочия прокурорского надзора по сравнению с ранее действовавшим законодательством были в определенной степени ограничены. Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. потребовало подготовки новой редакции Закона о про­куратуре, внесения в него существенных изменений и дополнений.

Конституция Российской Федерации 1993 года по­свящает прокуратуре ст. 129, где устанавливает, что она составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих  прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Из содержания ст. 129 следует, что Конституция не определяет функции (полномочия) прокуратуры Рос­сийской Федерации, относя этот и другие вопросы организации и деятельности прокуратуры к предмету регулирования специального закона.

Отсутствие конституционного решения таких вопро­сов стало одной из причин различных подходов к опре­делению функций (полномочий) и места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации. В частности, имели место попытки "ликвидировать" надзорные функции российской прокуратуры, сведя ее деятельность лишь к поддержанию обвинения в суде в качестве одной из сторон уголовного судопроизводства. Однако эти "реформаторские" идеи не получили обще­ственной поддержки.

В условиях идеологической борьбы группой ученых и практиков была создана Концепция развития проку­ратуры Российской Федерации на переходный период1. На основе этой Концепции разработан и введен в действие Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации". Изменения, внесенные в ранее действовавший Закон, настолько существенны, что можно говорить о качест­венно новом нормативном акте, отвечающем интересам укрепления законности и правопорядка в сложный переходный период развития России. В нем в значи­тельной мере учтен опыт сходных государственно-пра­вовых структур развитых стран мира. Одновременно сохранены и усилены положения, учитывающие преем­ственность отечественного правового опыта. Акцент сделан на развитие огромного правозащитного потен­циала прокуратуры, в том числе в реализации ею конституционного приоритета обеспечения реальных га­рантий прав и свобод человека и гражданина. С учетом этого в Закон введена специальная глава о прокурор­ском надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как главном приоритете в ее деятельности. В этих целях прокуроры осуществляют надзор за испол­нением законов федеральными министерствами и ве­домствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Фе­дерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также руководи­телями коммерческих и некоммерческих организаций.[4, c. 57]

Место прокуратуры в системе  государственно-правовых институтов имеет ключевое значение для опреде­ления сущности прокурорской системы, функций про­куратуры, ее правового статуса, организационного по­строения, форм и методов деятельности.

Фундаментальные ветви власти (законодательная, исполнительная и судебная), олицетворяющие собой единую государственную власть и ее разделение, не исключают возможность существования иных функци­онально самостоятельных правовых институтов. Их на­личие определяется реальными потребностями государ­ственно-правовой жизни, необходимостью демократи­ческого контроля и "сдерживания" любой из основных ветвей власти. Актуальным в этой связи представляется развитие сформулированной в отечественной юриспру­денции концепции контрольной власти.

В российских условиях прокуратура выполняет функции одного из элементов системы "сдержек и противовесов". Она устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили. Одновременно всей своей деятельностью прокуратура способствует взаимодействию разделенных властей, их согласованному функционированию как единой государственной власти; все ветви власти заин­тересованы в сохранении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура.

^Подчинение прокуратуры исполнительной либо су­дебной власти может разрушить сложившуюся в госу­дарстве систему "сдержек и противовесов", усилить опасность нарушения законов. И исполнительные ор­ганы, и судебная власть так или иначе применяют законы. Нарушения Конституции, федеральных зако­нов судьями, органами исполнительной власти приве­дут к тяжким последствиям. Если не иметь независимо­го от судов прокурорского надзора, то не будет механиз­ма реагирования на нарушения законов судьями, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, полу­чится, что последняя осуществляет надзор за исполне­нием законов представительными органами и в опреде­ленной мере судебной властью.

Из содержания Конституции Российской Федера­ции следует, что прокуратура не может относиться к органам ни судебной, ни исполнительной власти. Пра­восудие в Российской Федерации осуществляется толь­ко судом (ст. 1 18 Конституции), а ст. 77 Конституции устанавливает, что федеральные органы исполнитель­ной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему ис­полнительной власти в Российской Федерации. Органы же прокуратуры, действующие на территории субъектов Российской Федерации, являются федеральными орга­нами — звеньями единой централизованной системы прокуратуры (ст. 129 Конституции).

Страницы: 1, 2