Кроме того, российское государство имеет суверенные права и осуществляет юрисдикцию в отношении других частей Земли, которые не входят в состав государственной территории. К таким частям относятся континентальный шельф и исключительная экономическая зона. В соответствии с федеральными законами о континентальном шельфе (1995) и об исключительной экономической зоне (1998) субъекты Федерации не вправе без разрешения федеральных властей осуществлять на шельфе и в исключительных экономических зонах хозяйственную деятельность. Из положения о государственной целостности федеральной территории вытекает правило, что субъекты Федерации не вправе решать без ее участия вопросы об уступке территории зарубежным государствам, о приобретении территории у них, об изменения федеральной границы.

Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, защищая тем самым территориальную неприкосновенность ее субъектов. Она гарантирует также защиту установленного в них конституционного порядка, если он соответствует Конституции РФ. Хотя таких прямых положений в Конституции РФ нет, они общепризнанны в конституционном праве многих федеративных государств мира.

Из суверенитета Федерации вытекает ее право внешнеполитических и иных международных отношений с иностранными государствами. Внешнеполитические отношения — исключительная компетенция Федерации. Осуществляя такую деятельность, как и внешние отношения по другим вопросам, Федерация представляет и защищает интересы всей страны и интересы каждого из ее субъектов. Она заключает международные и межгосударственные договоры, соглашения, участвует в работе международных организаций, в системах коллективной безопасности, в межгосударственных союзах.

Во внешнеэкономических и некоторых других международных отношениях могут участвовать и субъекты Федерации, но в определенных пределах и с ведома соответствующих органов Федерации.

Важный элемент конституционно-правового статуса Российской Федерации — единое гражданство. Об этом уже говорилось выше. Хотя некоторые субъекты РФ (республики) могут иметь собственное гражданство, оно является неразрывной частью гражданства Федерации: гражданин любой республики в составе Федерации автоматически является гражданином РФ. Вопросы гражданства РФ, основания приобретения, утраты, обжалования решений по вопросам граждан­ства, порядок разрешения споров по вопросам гражданства между Федерацией и ее субъектами регулируются на основе Конституции РФ Федеральным законом о гражданстве 2002 г. Защита интересов граждан РФ за рубежом осуществляется органами Федерации, ее дипломатическими и консульскими представительствами.

Неотъемлемой чертой конституционно-правового статуса РФ является создание общих для всей Федерации органов государственной власти: законодательных, исполнительных, судебных. Федерация имеет главу государства — Президента РФ, Федеральное Собрание — парламент РФ, Правительство, Конституционный Суд, систему общих судов, прокуратуру. Местные органы суда и прокуратуры являются федеральными органами, основы деятельности мировых судей также регулируются федеральным законом 1998 г., с изменениями и дополнениями, вступившими в силу 1 января 2005 г., Конституция РФ говорит не только о разделении властей, но и о единстве системы органов государственной власти.

Российская Федерация обладает единой правовой системой. Она включает нормативные акты федеральных органов, акты субъектов федерации и акты органов местного самоуправления. Это единство не исключает локальных правовых систем в субъектах, поскольку они принимают свои конституции, законы, кодексы законов и иные акты. В рамках муниципальных образований тоже может действовать местная система правовых актов, основанная на уставе муниципального образования. Эти акты могут по-своему регулировать те или иные отношения. Однако в силу верховенства федеральной Конституции и верховенства федерального права местное правотворчество в конечном счете развивается в соответствии с принципами федеральных правовых актов, оно не может противоречить им, должно согласовываться с ним. В этом состоит суть единства права в РФ. В конце 2000 г. создан Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ.

Как отмечалось, общим признаком Федерации является институт федерального принуждения субъектов Федерации к выполнению федеральной Конституции и соответствующего ей законодательства. Это не является вмешательством в права субъектов, они осуществляют свои исключительные права самостоятельно. В Конституции РФ, в отличие от многих других федераций, отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания для федерального вмешательства, однако есть общее положение, допускающее его возможность. Часть 4 ст. 78 устанавливает, что Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ. Есть и другие положения, гласящие, что Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека, он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80). Имеются также международно-правовые акты, которые можно использовать в данном случае. Таков, например, Дополнительный протокол 1977 г. к Женевским соглашениям 1949 г., ратифицированный СССР и являющийся в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью ее правовой системы на основе правопреемства. Он устанавливает обязанность правительства всеми законными средствами восстанавливать порядок в государстве или защищать национальное единство и территориальную целостность государства (ч.1. ст.3 Протокола). Конкретными мерами для этого в России могут быть введение чрезвычайного или военного положения, право Президента приостанавливать действие актов исполнительной власти (в том числе субъектов Федерации, противоречащих федеральным законам, что и делалось неоднократно, в том числе в 2004 г.), роспуск законодательного собрания субъекта РФ, отрешение от должности главы субъекта РФ.

Конституционно-правовой статус России как федерации предполагает не только федеральное вмешательство, но и участие ее субъектов в решении общефедеральных вопросов. Формы такого участия рассматриваются ниже.

Российская Федерация как субъект права имеет свою собственность. В РФ осуществляется разграничение федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности. В соответствии с постановлением Верховного Совета России 1991 г. к объектам исключительной федеральной собственности относятся:

1) объекты, составляющие основу национального богатства страны. В их числе ресурсы континентального шельфа, территориальных вод, морской экономической зоны, особым образом используемые объекты (например, курорты, заповедники), объекты историко-культурного наследия и художественной ценности. Существует Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов России. Сюда входят, например, Государственный академический Мариинский театр (г. Санкт-Петербург), Государственный историко-культурный и этнографический музей-заповедник Кижи (Спасо-Киж-ский погост в Республике Карелия), Госфильмофонд РФ (Московская область), Российский государственный архив древних актов (г. Москва);

2) объекты, необходимые для функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач — государственная казна, имущество Вооруженных Сил, имущество учреждений, финансируемых из государственного бюджета, включающее высшие учебные заведения, объекты Российской академии наук и др.;

3) объекты оборонного производства (все предприятия, производящие элементы и системы вооружения, взрывчатые, отравляющие, радиоактивные, расщепляющиеся материалы, научно-исследовательские и опытно-конструкторские объекты этого рода, независимо от доли военных заказов, космические аппараты и т.д.);

4) объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и других отраслей (предприятия добывающей промышленности, кроме добычи местного сырья, топливно-энергетического комплекса, железнодорожного, трубопроводного, воздушного транспорта, связи, телевизионные и радиоцентры, сортоиспытательные станции, предприятия по производству ценных пород рыбы, фармацевтической промышленности и т.д.).

Законодательство устанавливает, что некоторые объекты федеральной собственности могут передаваться в государственную собственность субъектов Федерации (например, предприятия, занимающие доминирующее положение на местных рынках товаров, предприятия энергетического машиностроения, санаторно-курортные учреждения и др.). Некоторые объекты федеральной собственности (например, недра земли) могут находиться в совместном владении, пользовании и распоряжении Федерации и ее субъектов, а добытые полезные ископаемые по условиям лицензии могут распределяться в зависимости от того, в чьей собственности они находятся: федеральной, субъектов Федерации, муниципальной или частной.

Принципиальная черта России как федерального государства — установление Конституцией РФ единства экономического пространства. Это значит, что на территории России не допускается установление таможенных границ между субъектами Федерации, установление ими таможенных пошлин, сборов, каких-либо препятствий для свободы перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Существует единый Таможенный кодекс. Ограничения перемещения товаров и услуг в определенных обстоятельствах (например, при эпидемиях) могут быть осуществлены только на основе федеральных законов (некоторые основания для таких ограничений предусмотрены федеральными законами о чрезвычайном положении, об оружии, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения). Ограничения, вводившиеся в некоторых субъектах в 90-х гг. актами их губернаторов (главным образом на вывоз продовольствия), были отменены указами Президента РФ.

Составной частью единого экономического пространства является единство денежной и кредитной политики. Официальной денежной (валютной) единицей на территории РФ является рубль, введение каких-либо других денежных единиц или денежных суррогатов запрещено, хотя такие факты имели место (например, в Хакасии). Эмиссия денежных знаков, введение их в обращение и изъятие из обращения возлагается исключительно на Банк России (Центральный банк России), который организует также денежное обращение (планирование производства, перевозок банкнот и монет, ведение кассовых операций и т.д.), устанавливает единые правила кредитования и кредитных расчетов.

Одна из важнейших характеристик конституционно-правового статуса России — единые Вооруженные Силы. Только Федерация определяет структуру и организацию Вооруженных Сил, разрабатывает и проводит оборонную политику, решает вопросы войны и мира, производит, продает и покупает оружие, боеприпасы, военную технику. Федерация осуществляет призыв на военную службу, распоряжается Вооруженными Силами. Попытки некоторых президентов субъектов Федерации вмешаться в 1996 г. в распоряжение Вооруженными Силами (запрет посылать в Чечню для проведения военных действий местных призывников) были отклонены Президентом РФ.

Существенным элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является федеральный государственный язык. Согласно ч. 1 ст. 68 Конституции РФ государственным языком на всей территории РФ является русский язык. Связано это с тем, что большинство населения — русские, а подавляющее большинство лиц многих других национальностей (по данным переписей населения и опросов до 80% в некоторых случаях) считают русский язык своим родным языком. Иное решение данного вопроса невозможно по объективным причинам: в Федерации проживают лица более 100 национальностей. Признание русского языка государственным означает, что на нем ведется работа в законодательных и исполнительных органах государственной власти, в судах, прокуратуре, он обязательно изучается в общеобразовательных учреждениях, на нем публикуются официальные документы. Законом о языках народов РСФСР 1991 г. установлено также, что он является основным средством межнационального общения народов РФ. Вместе с тем, этим законом предусмотрено, что граждане, не владеющие русским языком, могут использовать в государственных органах, учреждениях, организациях родной язык, а в определенных случаях (в том числе в суде) им обеспечивается перевод на родной язык. Законодательство РФ предусматривает также равные права народов России на сохранение, развитие, государственную поддержку их языков. Особая забота должна быть проявлена по отношению к языкам малочисленных народов, а также народов, не имеющих национально-территориальных образований. В то же время необходимо овладение русским языком как языком межнационального общения и другими языками народов РФ, проживающих на одной территории.

Как уже отмечалось, федеративная структура России находит свое выражение в конституционно установленном разграничении компетенции. Правовой статус РФ характеризуется тем, что важнейшие вопросы отнесены к сфере исключительных предметов ведения Федерации, ее полномочиям.. Отнесение этих вопросов к ведению Федерации означает, что только органы государственной власти Федерации (Президент, Парламент, Правительство) могут осуществлять соответствующее нормативное регулирование, а подчиненные им органы (в том числе федеральные территориальные органы, находящиеся в субъектах РФ) осуществлять текущую управленческую деятельность по этим вопросам. Предметы ведения РФ закреплены в 18 пунктах (они обычно имеют комплексный характер) ст. 71 Конституции РФ. Отбор этих положений не всегда удачен (в мире нет конституций, где такой отбор идеален, к тому же он отражает условия каждой страны), а запоминание и классификация их затруднены. Некоторые российские авторы делят их на семь групп (вопросы государственного строительства, регулирования экономики и социальных отношений, внешних сношений, обороны и охраны границы, создания правоохранительных органов и правовой системы, метеорологии и статистической отчетности, государственных наград и почетных званий РФ). Есть и другие классификации. Кроме того, разграничение предметов ведения осуществляется договорами, заключаемыми органами государственной власти РФ с органами государственной власти субъектов РФ. Как указывалось выше, эти договоры не всегда точно соответствуют Конституции РФ.

В завершении второго вопроса следует отметить то, что Российская Федерация имеет все государственно-правовые признаки, характерные для федеративного государства. Среди них: Суверенитет РФ, Федеральная Конституция и законы, Федеральные органы власти, Государственная территория, Единое гражданство, Государственный язык, Единые вооруженные силы, Единая денежная единица, Государственные символы.

3. РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МЕЖДУ РФ И СУБЪЕКТАМИ В ЕЕ СОСТАВЕ.

Поскольку в федерациях существует двойственность государственной власти, всегда разграничиваются предметы ведения федерации и ее субъектов, полномочия органов государственной власти ее субъектов. Речь идет о разграничении, прежде всего законодательных полномочий. В разных государствах принят неодинаковый порядок разграничения полномочий. Иногда устанавливается только исключительная компетенция федерации, реже — только исключительная компетенция ее субъектов, иногда в конституциях фиксируются те и другие, а не упомянутые в тексте конституций (остаточные) полномочия передаются либо федерации, либо ее субъектам. В Конституции РФ перечислены предметы ведения Федерации (по существу, ее исключительная компетенция), и предметы совместного ведения, а все остальное (что не перечислено в Конституции) относится к ведению субъектов Федерации. В сфере полномочий РФ законы и иные правовые акты могут издавать и соответствующие действия предпринимать только федеральные органы, субъекты Федерации в эту сферу вмешиваться не должны. В сфере совместной компетенции могут издавать правовые акты и органы Федерации, и органы субъектов. Однако в соответствии с принципом верховенства федерального права закон Федерации, принятый в данной сфере, имеет высшую силу, а субъект Федерации может принимать нормативные акты в этой сфере только тогда, когда какие-либо вопросы не урегулированы федеральными актами. В остаточной сфере субъект вправе регулировать все вопросы, и закон субъекта здесь обладает верховенством: противоречащие ему федеральные законы не применяются. Однако акты субъекта Федерации при таком регулировании должны соответствовать федеральной Конституции, своему основному закону (конституции, уставу). При несоответствии они недействительны. Здесь также, хотя и в особой форме, действует принцип верховенства федерального права.

Российская Конституция закрепляет предметы ведения Федерации в ст. 71. К их числу относятся вопросы, которые имеют особо важное значение для Федерации в целом или требуют централизованной деятельности. В ст. 71 Конституции РФ перечислены 18 пунктов от «а» до «т», но многие из них имеют комбинированный характер, внутри буквенной нумерации, как правило, есть несколько разных вопросов, в целом их более 60 (а можно насчитать и больше).

Предметы ведения и полномочия РФ, перечисленные в ст. 71, можно, в значительной мере условно, разделить на несколько групп. В сфере статуса человека и гражданина — гражданство; регулирование и защита прав человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; государственные награды и звания РФ и др.

В сфере учредительной власти и определения основ развития РФ это — принятие и изменение Конституции РФ; установление основ федеральной политики; федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, культурного и национального развития РФ.

В сфере регулирования территории РФ, обороны и внешних связей государства это — вопросы территории РФ, внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ, вопросы войны и мира; определение статуса и защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; внешнеэкономические отношения РФ, оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка покупки и продажи оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества.

В сфере организации государства и управления им — федеративное устройство, установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирования федеральных органов государственной власти; федеральная государственная служба.

В сфере экономики — федеральная государственная собственность и управление ею, установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, таможенное регулирование; денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы; ядерная энергетика; расщепляющие материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе.

В сфере установления единых стандартов — метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименование географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.

В сфере правового регулирования — судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право.

Установление предметов ведения федерации не означает, что ее субъекты не участвуют в решении федеральных вопросов. Есть специальная палата парламента — Совет Федерации, без согласия которого нельзя решать некоторые важнейшие вопросы (например, изменение Конституции, введение чрезвычайного положения, формирование Конституционного Суда). Для осуществления полномочий федеральной государственной власти в субъектах Федерации, в городах, административно-территориальных единицах создаются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (военные комиссариаты, отделы налоговой службы, министерства юстиции и др.). Эти органы не вправе вмешиваться в собственные полномочия субъектов РФ и муниципальных образований. Порядок их комплектования должен быть у каждого ведомства единообразным во всех субъектах РФ. Иначе, как указал Конституционный Суд в Определении от 28 ноября 2000 г., это нарушает равноправие субъектов Федерации[3].

Широкая сфера участия субъектов РФ в федеральных делах обес­печивается закреплением в Конституции предметов совместного веде­ния Федерации и субъектов (ч. 1 ст. 72 Конституции). Здесь содер­жится 14 пунктов, обозначенных буквенной нумерацией, но они включают иногда неодинаковые вопросы. Их классификация в связи с разнородностью направлений деятельности государственной власти и другими причинами, как и классификация предметов ведения, за­труднена, но в целом можно выделить следующие группы совместных полномочий:

В сфере статуса прав личности — защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение за­конности, правопорядка, общественной безопасности.

В сфере обеспечения федерального единства — обеспечение соответствия конституций, уставов, иного законодательства субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам.

В сфере внешних связей — координация международных и внешнеэкономических связей субъектов, выполнение международных договоров Российской Федерации.

В сфере организации публичного управления — установление общих принципов организации системы государственной власти и местного самоуправления, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат.

В сфере экономики — разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

В сфере экологии — природопользование, охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории.

В сфере защиты от стихийных бедствий — осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.

В социальной и культурной сфере — охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства, детства, социальная защита, включая социальное обеспечение.

В сфере правового регулирования — административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Литература

1.                 *Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 52 (1 ч.). Ст. 4916.

2.                 *Закон РФ от 01 апреля 1993 г. № 4730-1 (ред. от 20.04.2006 г.) «О государственной границе Российской Федерации» // Российская газета от 25.04.2006 г.; *Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ (ред. от 30.11.2005 г.) «О национально-культурной автономии» // Российская газета от 02.12.2005 г.; *Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 03.06.2006 г.)  «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета от 08.06.2006 г.

3.                 Глигич-Золотарёва М.В. Правовые основы федерализма. – М.: Юристъ, 2006. – 422 с.

4.                 *Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства: Монография. – М.: Изд-во НОРМА, 2001. – 352 с.

5.                 **Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. – М., 2003 г.

6.                 *Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и её субъектами. -  СПб.: Изд-во Р.Асланова «Юридический центр Пресс», 2004.  - 559 с.

Дополнительная литература

2.                 Иванов В.В. Автономные округа в составе края, области – феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). – М.: Изд-во МГУ, 2002. – 256 с.

3.                 *Гончаров И.В. Особенности правового регулирования федерального вмешательства в дела субъектов Федерации в условиях внутренних вооруженных конфликтов // Государство и право. 2004. №11. – С. 85-89.

4.                 *Добрынин Н.М. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность перемен // Журнал российского права. 2004. № 3. – С. 9-16.

5.                 *Глигич-Золотарева М. В. Законодательные новеллы в области разграничения полномочий : "второй сто двадцать второй" или второй сто девяносто девятый" ? // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 2. - С. 3-7.

6.                 *Глигич-Золотарева М. В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - № 9. - С. 3-7.

7.                 *Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 2004. № 8. – С. 3-10.

[1] ФКЗ от 25.03.2004 N 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения пермской области и коми-пермяцкого автономного округа» / «Собрание законодательства РФ», 29.03.2004, N 13, ст. 1110.

[2] СЗ РФ. 2000. №7. Ст. 786

[3] Российская газета. 2000. 5 дек.

Страницы: 1, 2