ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА БЮРОКРАТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

2.1. Развитие бюрократии

Иностранный термин «бюрократический» вполне соответствует русскому слову «приказный». В Западной Европе возникновение и усиление бюрократии шло параллельно возникновению и усилению государственной власти. Рядом с политической централизацией развивалась и централизация административная, как орудие и подспорье первой она была необходима для того, чтобы вытеснить феодальную аристократию и старые общинные власти из всех, по возможности, сфер управления и создать особый класс должностных лиц, непосредственно и исключительно подчиненных влияниям центральной власти.

С упадком и вырождением местных корпораций, союзов и сословий появились новые задачи управления, круг деятельности государственной власти расширялся непрерывно, пока не сложилось так называемое полицейское государство (XVII–XVIII столетия), в котором все отправления жизни духовной и материальной одинаково подчинялись опеке государственной власти [13,с.186].

В полицейском государстве бюрократия достигает высшего развития, и здесь же с наибольшей отчетливостью выступают её невыгодные черты – черты, которые она сохранила и в XIX веке в странах, управление которых по-прежнему построено на началах централизации. При таком характере управления правительственные органы не в состоянии совладать с обширным материалом и обыкновенно впадают в формализм. Благодаря своей значительной численности и сознанию своего могущества, чиновничество принимает особое исключительное положение: оно чувствует себя руководящим центром всей общественной жизни и образует особую касту вне народа.

В общем, дают себя чувствовать три невыгоды подобного административного строя: 1) общественные дела, требующие вмешательства государства, ведутся чаще дурно, чем хорошо; 2) управляемые должны терпеть вмешательство власти в такие отношения, где в этом нет надобности; 3) соприкосновение с органами власти редко обходится без того, чтобы не страдало личное достоинство обывателя. Совокупностью этих трёх невыгод и отличается то направление государственного управления, которое обыкновенно характеризуется одним словом: бюрократия. Средоточием её являются обыкновенно органы полицейской власти; но там, где она укоренилась, она распространяет своё влияние на все чиновничество, на власть судебную и законодательную [10,с.89].

Ведение всякого сложного дела в жизни, частной ли, или общественной, неизбежно требует соблюдения известных форм. С расширением преследуемых задач эти формы умножаются и «многописание» современного управления является неизбежным спутником развития и усложнения государственной жизни. Но тем именно отличается бюрократия от здорового строя администрации, что при последнем форма соблюдается ради дела и в случае нужды приносится в жертву делу, тогда как бюрократия соблюдает форму ради неё самой и ей приносит в жертву существо дела.

Подчиненные органы власти видят свою задачу не в том, чтобы с пользой действовать в указанных ей пределах, а в том, чтобы исполнять требования, предъявляемые свыше, то есть отписаться, выполнить ряд предписанных формальностей и тем удовлетворить высшее начальство. Административная деятельность сводится к письмоводству; вместо фактического исполнения довольствуются написанием бумаги. А так как бумажное исполнение никогда не встречает препятствий, то высшее правительство привыкает ставить своим местным органам требования, фактически невыполнимые. В результате получается полный разлад между бумагой и действительностью [9,с.57].

Вторая отличительная черта бюрократии заключается в отчужденности чиновничества от остального населения, в его кастовой исключительности. Государство берет своих служащих из всех сословий, в одной и той же коллегии оно соединяет сыновей дворянских родов, городских обывателей и крестьян; но они все чувствуют себя равно отчужденными от всех сословий. Им чуждо сознание общего блага, они не разделяют жизненных задач какого-либо из сословий или классов в отдельности.

Как участник реальной власти, которую государство распространяет на всех без изъятия, чиновник претендует на положение исключительное в сравнении с населением. Но так как именно в бюрократическом государстве притязание это не находит себе достаточной опоры ни в выдающемся образовании, ни в политическом такте, ни в общественных заслугах чиновников, то оно и не принимает тех достойных форм, которые присущи истинному превосходству, умственному и нравственному. В отношениях служебных царит суровое обращение со средними классами и грубое – с низшими; в отношениях общественных замечается или полная отчужденность, или презрительное снисхождение к робкому обывателю.

Бюрократ – плохой член общины; общинные связи ему кажутся унизительными, подчинение общинным властям для него невыносимо. Он вообще не имеет сограждан, потому что не чувствует себя ни членом общины, ни гражданином государства. Эти проявления кастового духа бюрократии, от которого вполне отрешиться могут лишь натуры исключительные, глубоко и гибельно влияют на отношения массы населения к государству [10,с.93].

Когда масса видит представителя государства лишь в лице чиновничества, которое чуждается её и ставит себя на какую-то недосягаемую высоту, когда всякое соприкосновение с органами государства грозит лишь неприятностями и стеснениями, тогда и само государство становится для массы чем-то чуждым или даже враждебным. Сознание своей принадлежности государству, сознание, что составляешь живую часть великого организма, способность и стремление к самопожертвованию, одним словом, чувство государственности слабеет. Но ведь, между тем, именно это чувство делает государство сильным в дни мира и устойчивым в минуты опасности.

Существование бюрократии не связано с определенной формой правления; оно возможно в государствах республиканских и монархических, в монархиях неограниченных и конституционных. Побороть бюрократию крайне трудно. Новые учреждения, если только они вводятся в жизнь под покровом бюрократии, немедленно проникаются её духом. Даже конституционные гарантии здесь бессильны, ибо никакое конституционное собрание само не управляет, не может даже давать управлению устойчивое направление. Во Франции бюрократические формы управления и административная централизация получили даже новую силу именно после переворотов, создавших новый порядок вещей.

Провозглашение начала народного самодержавия не только не привело к развитию учреждений местных, но разрушило остатки старых союзов, усилило значение центральной власти, как органа «народной воли». Формы правления менялись, одно правительство сменяло другое, но характер управления оставался все тот же бюрократический, и это до самого последнего времени, когда законодательство. Третьей республики сделало несколько шагов в другом направлений. В Пруссии постепенное преобразование местного управления на началах децентрализации и самоуправления началось лишь четверть века спустя после событий 1848 г. Децентрализация и самоуправление единственные средства к ослаблению Б.: они суживают район её деятельности и поражают её кастовый дух [7,с.84].

Родоначальником бюрократии в России часто считают Петра I, а её утвердителем и окончательным организатором – графа Сперанского. На самом деле уже одно «собирание Русской земли» необходимо требовало централизации в управлении, – а централизация порождает бюрократию. Только исторические основы русской бюрократии – иные в сравнении с бюрократиями западноевропейскими.

На Западе (за исключением Англии и Швейцарии) чиновничество сыграло видную историческую роль: оно соединило в одних руках раздробленную верховную власть и служило сплочению национальностей и государств. Бюрократия набиралась там из среднего класса, заключившего в своё время союз с королевской властью для низложения феодализма. Французский легист был человек «худородный», враждебно относившийся к гордой провинциальной аристократии, которую он должен был обессилить. Не то было в России: наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым. Проследить влияние кровной связи между дворянством и чиновничеством на характер управления возможно лишь при изложении истории местного управления в России [18,с.147].

Особый взгляд на бюрократию предлагает Александр Тарасов, который квалифицирует бюрократию как «социального паразита», то есть социальный слой, чья полезная функция – управление – приносит обществу меньше пользы, чем расходы общества по содержанию этого слоя. По мнению Тарасова, бюрократия имманентно стремится к численному росту, который увеличивает степень ее паразитизма. Он указывает (со ссылкой на исторические примеры), что максимальный вред обществу бюрократия может причинить тогда, когда превращается из управленца также и в собственника средств производства (так как бюрократ может быть эффективным менеджером, но не может быть эффективным собственником, поскольку принцип функционирования бюрократии основан не на получении прибыли, а на «освоении фондов», то есть трате выделенных средств) [1].

2.2. Критика бюрократического аппарата

Бюрократия критиковалась в огромном количестве художественных произведений.

Значительная часть антисоветизма была по сути именно критикой бюрократии. Советская система с ее тоталитаризмом преуспела в подчинении бюрократии как можно большего числа сторон жизни людей, потому недостатки советской системы – это в значительной степени недостатки бюрократии.

Помимо чисто сатирической, высмеивающей критики бюрократии существуют и критические произведения, в которых сделана попытка проанализировать эти недостатки и изучить их суть (Александр Зиновьев «Зияющие Высоты»).

Бюрократия критикуется главным образом за:

а) подмену сущности деятельности ее формой, что открывает широкий простор для имитации дела, описанной в «Зияющих Высотах». Помимо снижения эффективности из-за пустой растраты ресурсов, имитация дела унижает реально способных работников, видящих всю пустоту этой имитации.

б) неспособность наладить контроль качества деятельности в условиях, когда и действующее лицо, и контролеры подчинены одному и тому же руководству. В таких условиях возникает тенденция «не выносить сор из избы».

в) склонность бюрократических систем к перерождению в сверхлояльные. В бюрократической системе есть все предпосылки для возникновения мини-культа начальственной должности, логичным следствием которого является сверхлояльность. Никаких предохранителей против этого в бюрократической системе нет.

г) стремление к бессмысленному росту ради удовлетворения амбиций чиновников, даже в ущерб делу.

д) стремление распространить свой надзор и контроль, а в предельном случае – разрешительные функции на все стороны человеческой деятельности. В советской системе бюрократия особо преуспела в этом, ибо из основополагающего для советской системы тоталитарного принципа «партийности» (подчинения КПСС всего, чего возможно) это следовало прямым образом. Это унизительно и противоречит чести и достоинству людей – то, что по мнению человека есть его неотъемлемое натуральное право, вдруг оказывается объектом разрешительно/запретительной деятельности неких чиновников.

е) отсутствие предохранителей против подъема на достаточно высокие позиции заурядных, малоинтеллектуальных, посредственных, сереньких людей. «Выживает среднейший» – так писал об этом Зиновьев [17,с.84].

Таким образом, критика бюрократии обращает внимание и на эффективность работы системы, и на вопросы ее совместимости с честью и достоинством личности.

В вопросах эффективности бюрократия сильно проигрывает «по-проектному» управлению, которое по сути применялось с древнейших времен в тактическом и стратегическом командовании войсками в военное время, а ныне также активно применяется в развитии бизнеса, рекламе и разработке инженерных изделий, в том числе программного обеспечения.

Единственная сфера, где бюрократия незаменима – это применение законов в суде. Именно в юриспруденции форма действительно важнее содержания, а высокая эффективность (во временных рамках рассмотрения дел, например) имеет крайне низкий приоритет по сравнению, например, с принципом законности.

Бюрократия есть порождение не только общественного разделения труда, но и другого объективного фактора – несовершенства общественного устройства. Поэтому бюрократия сама есть несовершенное общественное устройство. Однако от бюрократа требуют совершенных (идеальных, качественных) решений – подобно тому, как от крестьянина требуют качественных продуктов, а от рабочего – качественных деталей. Не будучи прямо заинтересован в этом и имея возможность, в отличие от прямого производителя, размазать ответственность по иерархии, бюрократ, естественно, и не может, и не будет принимать требуемых от него решений.

Общественная неэффективность бюрократии неустранима, поскольку бюрократия неизбежно – в силу неустранимости иерархии – порождает внутри себя ложное сознание и ложную картину мира. Причину этого объяснил еще Маркс: «Бюрократия есть круг, из которого никто не может выскочить. Ее иерархия есть иерархия знания. Верхи полагаются на низшие круги во всем, что касается знания частностей; низшие же круги доверяют верхам во всем, что касается понимания всеобщего, и, таким образом, они взаимно вводят друг друга в заблуждение» [19,с.62].

Это Марксово наблюдение в полной мере применимо и к советской госпартхозбюрократии, которую Михаил Восленский называет «номенклатурой». Как раз у Восленского можно найти яркие описания процесса функционирования как партийной, так и хозяйственной «номенклатуры», в точности совпадающие с Марксовой характеристикой[8]. То, что Маркс дал именно общее, не зависящее от страны и времени объяснение имманентной экономической порочности бюрократии, видно и из того, что современный английский консерватор, откровенный противник марксизма, никогда Маркса не читавший, С. Паркинсон, говоря о современной западной бюрократии, практически повторяет слова Маркса: «Человек в основании пирамиды полагает, что людям наверху виднее. Но те жутко заняты и полагают, что вопрос тщательно изучен в нижних эшелонах – там у людей для этого есть время» [15,с.82].

Поскольку бюрократия порождает в себе и для себя ложное сознание, «знание», которым она обладает – это ложное знание, обрекающее бюрократию на неэффективное управление. Поэтому подлинное знание бюрократией отвегается. «Действительная наука, – писал Маркс, – представляется бюрократу бессодержательной»[10]. А раз так, бюрократия отторгает и носителей подлинного знания. Лоуренс Питер, сделавший, подобно Паркинсону, себе имя на исследовании законов функционирования бюрократии, указывает на то, что от носителей подлинного знания, то есть наиболее компетентных работников, всякая бюрократическая структура в обязательном порядке избавляется[11]. Л. Питер так формулирует свой вывод: «В большинстве иерархий сверхкомпетентность принимается за большее зло, нежели некомпетентность»[12].

Страницы: 1, 2, 3, 4