Реформа городского управления 1870 года в Российской империи

План

Введение

1.                 Предпосылки реформирования местного самоуправления.

2.                 Реформа городского управления 1870 года.

            Учреждения городского общественно управления

            Выборы в городскую думу

            Результаты проведения городской реформы в городах и регионах  Российской империи

3.                  Значение городской реформы для политической жизни страны.

Выводы

Список использованной литературы

Введение

Российская империя встретила вторую половину ХIХ века великой мировой державой, чей авторитет был подорван Крымской войной и процветанием крепостнической системы, а также явным отставанием от передовых капиталистических государств в экономической и социально-политической сферах. На тот момент Россия была единственным государством в Европе, где все еще существовало рабовладение.  Кроме того,  обострилось освободительное движение в России.

Особенности российской цивилизации и потребности времени требовали невиданного ранее переворота  и модернизации всех сторон российского общества. Одновременно с этим не менее важной задачей было сохранения самодержавия и господствующего положения дворянства. Зарождение капиталистических отношений в дореформенной России вступило в противоречие с феодально-крепостническим строем.

Это было весьма закономерно и император Александр II стал организатором великих реформ, главной из которых стала  отмена крепостного права. Русское самодержавие должно было встать на путь проведения неотложных социальных, экономических и политических реформ, чтобы предотвратить революционных взрыв в стране, укрепить социальную и экономическую базу абсолютизма [1].

Отмена крепостного права создала предпосылки для индустриальной модернизации России. Государство стало переходить от феодальных производственных отношений к буржуазным, а общество вступило на путь капитализма. Кроме того, крепостная реформа вызвала необходимость проведения других, немаловажных буржуазных реформ, а именно: суда, самоуправления, образования и печати, а также военной реформы. Они преследовали цель приспособить самодержавный строй России к потребностям капиталистического развития, сохранив его классовую, дворянско-помещичью сущность.

Однако разработка этих реформ началась в обстановке революционного обострения 60-х годов 19 века, что существенно затянуло их подготовку и внедрение на полтора десятилетия. Полноценно реализовать их удалось только тогда, когда революционное волнение было частично подавленно и самодержавие преодолело политический кризис.

Буржуазно-либеральным реформам Александра II характерны такие черты как незавершенность, непоследовательность, узость. И, к сожалению, не все, что закладывалось в первоначальные проекты, было в дальнейшем реализовано в соответствующих законах.

Как следствие реформ произошла модернизация и трансформация русского общества, в котором обозначились необратимые перемены, создалось более новое, сложнее организованное общество, что заложило фундамент русской политической культуры новейшего времени.

1. Предпосылки реформирования политической жизни России

После окончания Крымской войны стали очевидными многие внутренние недостатки российского государственного правления. Возросло народное недовольство, стало понятно, что так дальше продолжаться не может, наступил период революционности в России.

Низшие слои общества, а проще говоря, крестьянство и рабочие, подстрекаемые прогрессивной интеллигенцией, стали активнее и более организованнее подниматься на борьбу за свои права. Крестьянство боролось за полное уничтожение крепостничества, за свое законное право на волю и землю.

Крымская война «обманула» крестьян. Многие из них восприняли призыв правительства вступить в ополчение как шанс после окончания войны получить долгожданную волю за службу. В некоторых губерниях крестьяне сбегали от своих помещиков в города, в надежде вступить в ополчение.

Движение за освобождение значительно усилилось к 60-м годам XIX века, и хотя оно было стихийным и раздробленным, все же становилось очевидным что «верхи» управлять «низами» по-старому больше не могут. Не смотря на то, что большинство помещиков было против освобождения крестьян, для них это означало конец господства дворянства, все же наиболее дальновидные представители этого класса осознавали необходимость реформ. Освобождение крестьян, по их мнению, должно было состояться таким образом, чтобы наименее пострадали сами помещики, а крепостной за себя должен был выплатить значительный выкуп. Так что после освобождения, крестьяне все равно оставались в полной зависимости от помещика. Безусловно, подобное освобождение вызвало недовольство даже среди консерваторов. История и экономическое развитие требовали однозначной отмены крепостного права.

Отмена крепостного права вызвала цепную реакцию реформирования. Административная деятельность давно требовала реформы управления, законности и порядка. Не смотря на то, что государственный строй не изменился, и верховная власть все также оставалась абсолютной, правительство все-таки было вынуждено пойти на административные реформы. Раскрепощение повлекло за собой проведение целого ряда иных реформ социального, экономического, а главное политического характера, для того чтобы приспособить органы управления к новым историческим условиям, к капиталистическому развитию [2].

Так как, царизм даже мысли не допускал о каком-либо малом ограничении своей верховной власти и введении конституции в России, он был вынужден «либеральничать» с дворянством и буржуазией, то есть пойти на некую уступку в делах местного управления. Данная уступка была продиктована крайне мало организованным состоянием местного управления, полной не способностью бюрократии старой закалки вникнуть в новые очень сложные задачи, которые поставила реформа 1861 года.

И так, в 1864 году были созданы земства – выборные органы власти в пределах одной губернии. Эти органы не имели политической власти, а занимались исключительно вопросами хозяйства и культуры. В их ведении было строительство дорог, здравоохранением, образование и тому подобное. По закону земства были выборными органами, куда входили все слои общества: дворянство, буржуазия, крестьяне. Однако господствующее положение в них все-таки занимали помещики. Таким образом, правительство частично вознаградило дворян за потерю ими феодального владения [3].

Следующей в цепочке была реформа суда. До этого суды были сословными, то есть каждое сословие имело свой собственный суд, и не гласными, заседания проводились при закрытых дверях и подсудимые не имели защитников. Такой суд был полностью зависим от администрации. Злоупотребления в суде существенно подрывали авторитет верховной власти. В обществе росло недовольство к суду, что и привело к судебной реформе в 1864 году. Суд был отделен от администрации, стал единым для  всех сословий, гласным. Был введен состязательный процесс: обвинение против защиты.

Досадное поражение в Крымской войне показало, что армия тоже требует реформ. Отмена крепостного права создала условия для формирования более многочисленной армии. Новая военная техника, передовые стратегии и тактики ведения боя, рост численности армий других государств и не простая международная обстановка принудила царское правительство пересмотреть свое отношение к комплектованию армии. Было отменено рекрутство на 25 лет, которое очень «старило»  армию. А вместо него в 1874 году была введена всеобщая военная повинность для мужчин, достигших 21 года. И все же, наряду с переменами в армии многое осталось прежним: офицерский состав остался дворянским, муштра и бесправие солдат [4].

В пореформенной России очень быстро наметился процесс развития городов. Архаичность системы городского управления, стало очевидным сразу же после ликвидации крепостного права [2].

Проведенные преобразования имели прогрессивный характер. Они начали закладывать основу для эволюционного пути развития страны. Россия в определенной степени приблизилась к передовой для того времени европейской социально-политической модели. Был сделан первый шаг по расширению роли общественной жизни страны и превращении России в буржуазную монархию.

2. Реформа  городского управления

Весной 1862 года началась работа по разработке проекта городской реформы. В губернских и уездных городах создались 509 комиссий, основной задачей которых было составление предложений по реорганизации городского управления. Естественно, что большинство комиссий высказалось в пользу того, чтобы избирательные права были доступны всем слоям городского населения. Однако так называемый принцип «всесословности» не устраивал правительство, что существенно затягивало процесс рассмотрения проекта городового положения.

Министерство внутренних дел под руководством П.А. Валуева составило сводку материалов собранных комиссиями, и на ее основании в 1864 году выработало «Городовое положение». В марте 1866 года этот проект был вынесен на обсуждение Государственного совета, где благополучно пролежал «без движения» еще 2 года. Подготовка городской реформы проходила в условиях усиления реакционного курса самодержавия. Когда затягивать и откладывать проведение реформы стало более не возможным, решено было таки принять принцип «всесословности», и Александр II 16 июня 1870 года утвердил измененный проект «Городового положения», которое стало законом [5]. Это стало началом второй значимой реформы местного самоуправления.

2.1 Учреждения городского общественно управления

Компетенция городского управления была тесно ограничена рамками хозяйственных вопросов, что было оговорено в статье 2 «Городового положения» [5]. А именно было определено, что к предметам городского управления принадлежат:

-          дела по внешнему благоустройству города;

-          заведование устройством и содержанием улиц, площадей, мостовых, садов, парков, водопроводов, каналов, сточных труб, прудов, мостов и так далее;

-          дела касательные благосостояния городского населения;

-          меры по обеспечению народного продовольствия, устройство рынков и базаров;

-          предостережение против пожаров и других бедствий и об обеспечении причиняемых ими убытков;

-          попечительство об учреждении и развитии местной торговли и промышленности, об устройстве пристаней, биржи и кредитных учреждений;

-          попечительство об благотворительных заведениях и больницах, и заведование ими на основаниях, указанных для земских учреждений.

Согласно статье 15 «Городового положения» под учреждениями городского самоуправления подразумевалось:

-          городское избирательное собрание;

-          городская дума;

-          городская управа.

Городское избирательное собрание было малофункциональным. Единственной его задачей было, согласно статье 16, собрание для избрания гласных в городскую думу один раз в 4 года.

Городская дума избиралась раз на 4 года, и стать ее членом мог каждый, кто имел право голоса, исключение было указано в статье 35, согласно которой число «нехристиан» не должно было превышать третью часть от общего числа гласных. Возглавлял городскую думу городской голова, который избирался тоже на 4 года из числа гласных и не мог быть еврейской национальности.

Основными функциями городской думы являлись:

-          назначение выборных должностей и дела общественного устройства;

-          назначение содержания должностным лицам городского общественного управления и определения его размеров;

-          установление, увеличение и уменьшение некоторых видов городских налогов и сборов: с движимого имущества, с документов на право торговли и промышленности, с трактиров, постоялых дворов и продуктовых лавок, с извоза, с частных лошадей и экипажей, с квартир и жилых помещений, с животных (в частности с собак), с аукционов;

-          сложение недоимок по городским сборам;

-          отчисления на содержание мостовых, тротуаров, чистки улиц за счет средств города и переложение натуральных повинностей в денежные.

Расходы на содержание и функционирование думы включали в себя расходы на управление, на общественные здание и помещения, на городские займы, на учебные и благотворительные заведения, на содержание воинских частей, полиции, тюрем. Данные расходы контролировал губернатор, все также назначаемые самодержавием.

Заседания городской думы назначались в 3-х случаях: по желанию городского головы, по желанию губернатора или же по требованию не менее пятой части гласных. Порядок вынесения предложения на всеобщее обсуждение с целью принятия его во многом схож с процессом вынесения предложения в нынешних местных городских советах. Точно так же как и сейчас, в то время гласный, который намеревался вынести на заседание городской думы предложение, должен был сообщить городскому голове о сути оного предложения за 3 дня. В случае нарушения данной процедуры, обсуждения по предложению могли состояться, но решение по нему откладывалось до следующего заседания.

Третьим органом городского управления была городская управа, которая также избиралась на 4 года, но половина ее состава должна была обновляться каждые 2 года. В статье 72 «Городового положения» описаны функции управы:

-          непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного правления;

-          исполнение определений (решений) думы, собирание нужных для нее сведений;

-          составление городских смет;

-          взимание и расходование городских сборов на установленных думой основаниях и предоставление в думу, в назначенные сроки, отчетов о своей деятельности.

Городская управа могла признать указание (определение) городской думы незаконным большинством голосов, и не приводить данное указание в действие, о чем должна была известить городскую думу. В таких случаях для решения данного вопроса необходимо было вмешательство губернатора.

Как и земства, органы городского самоуправления зависели от государственных бюрократических и полицейских учреждений. И все же, создание новых органов самоуправления способствовало становлению общественно-политической и культурной жизни, и существенно помогло развитию торговли и промышленности в российских городах.

2.2 Выборы в городскую думу

Согласно «Городовому положению» в России в 509 городах вводились новые формально бессословные органы городского самоуправления -  городские думы, которые избирались раз на 4 года. Право избирать и быть избранным получили лишь обладавшие определенным имущественным цензом плательщики городских налогов. По размерам уплачиваемого ими городу налога они разделялись на три избирательных собрания: в первом участвовали наиболее крупные плательщики, уплачивающие треть общей суммы городских налогов; во втором -  средние налогоплательщики, уплачивающие также треть налогов; в третьем – мелкие налогоплательщики, которые выплачивали оставшуюся треть налогов [5].

В выборах в органы городского самоуправления принимал участие довольно широкий круг избирателей. Предъявленные требования сводились к следующему (статья 17 «Городового положения»):

-          избиратель должен быть мужчиной;

-          избиратель должен быть русским поданным;

-          избиратель должен быть не моложе 25 лет;

-          избиратель должен владеть в пределах города, на правах собственника, недвижимостью, с которой подлежал налоговый сбор в пользу города, или должен содержать торговое или промышленной предприятие;

-          за избирателем не должны числиться недоимки по городовым сборам налогов.

Не допускались к выборам лица, которые ранее были судимы, снятые с должности, подследственные и лица лишенные духовного сана.

Все городские избиратели в соответствии с имущественным цензом. Согласно статье 24 все лица, которые имели право участвовать в выборах, заносились в избирательные списки по мере убывания суммы сборов с них и делятся на три группы (курии) по одной трети всех собранных сборов. Каждая группа выбирала треть от общего числа гласных таким образом, на первые две трети всех избирателей, по имущественному положению, приходилось максимальный  процент избранных гласных. Это и определило доминирующую позицию крупной и средней буржуазии в городской думе, которая теперь очень легко могла защищать интересы своего капитала.

Данная система была заимствована у Пруссии. Она отдавала городское управление в руки купечества, которое своим богатством значительно возвышалась над остальными сословиями. Юридическая всесословность фактически привела к преобладанию одного сословия.

Выборы и деятельность городских дум находились под неусыпным контролем государственных чиновников. Так городской голова избирался из числа гласных губернатором, или, в крупных городах, министром иностранных дел.

2.3 Результаты проведения городской реформы в городах и

регионах Российской империи

Процесс внедрения городского самоуправления в различных регионах проходил по-разному и имел разные последствия.

Поскольку московское городское управление, которое при всем своем не высоком уровне организации в тот период, все-таки являлась образцом для других городов России. Распорядительную думу заменила Городская дума, которая была наделена более широкими правами общественного управления [3]. Результатом внедрения городской реформы было: практически неконтролируемое и неуправляемое разрастание города под давлением интересов фабрикантов, землевладельцев, купечества. В застройке города стали появляться и множиться новые типы зданий – доходные жилые многоквартирные дома для наиболее обеспеченных слоев населения, казармы для рабочих, крупные магазины, здания банков, железнодорожные вокзалы. Проявлением зачатков капитализма было появление доходных домов – построенных не для обслуживания владельцев, а с целью получения дохода от сдачи его в аренду. Потребность как в жилых, так и в торговых площадях была очень высокой, стоимость строительных участков в центре все время возрастала. Следствием было увеличение высоты зданий. Уже в 1874 году был построен пятиэтажный дом на Ильинке.

Особенности Петербургской Городской думы заключались в том, что любой городской обыватель при желании мог узнать, чем занимаются его представители и о чем они говорят, что обсуждают, какие группы и партии они образуют. В думе появилась оппозиция – так называемая интеллигентная партия. Она не была достаточно организованной, но ее представляли незаурядные личности, оставившие значимый след в истории. Результатами работы городской думы было строительство водопровода, появление конных маршрутов коих стало 26 общей продолжительностью 84 версты. Благодаря думе за 3 года в городе открылось 72 новые школы. Стало развиваться здравоохранение особенно после эпидемии тифа в 1877 году. В 1881 году была открыта Военно-Медицинская академия. В 1880 году в Петербурге прошел успешное испытание первый трамвай.

 Городовая реформа 1870 года сразу же даровала Городовое положение многие городам Украины, готовность которых к новому самоуправлению была неоспорима [6]. Реформа очень способствовала развитию Харькова, который стал не только административным и культурным, но промышленным, финансовым и транспортным центром. Всесословный характер реформированных органов городского самоуправления позволил привлечь в муниципальной деятельности наиболее образованную и подготовленную часть населения, в первую очередь интеллигенцию. Перед городским самоуправлением возникли новые, более сложные задачи по организации и управлению городским хозяйством. Количество жителей города существенно возросло, и управление вынуждено было решать актуальнейшие проблемы, такие как водоснабжение, канализация, благоустройство улиц и площадей, порядок на рынках и базарах, поддержание санитарно-эпидемиологической обстановки.

Внедрение и развитие самоуправления в различных регионах породило целый ряд муниципальных ориентаций. Московская ориентация была знаменита системой местных налогов и городской статистикой, петербургская обращала огромное внимание на представительности города, киевская была ориентирована на создание новых сложных технических систем городской инфраструктуры, харьковская выделяла гуманитарные приоритеты, а одесская занималась проблемами дорожных покрытий.

Все крупные города Российской империи получили после реализации «городового положения» 1870 года значительный толчок к развитию. Совсем иначе обстояли дела в отдаленных регионах.

На территории Коми из-за малочисленности дворян, отсутствия крупного землевладения, экономической отсталости и якобы «умственной бедности основной массы коренного населения, городская реформа затянулась на несколько лет. Предшествующая ей земская реформа с большим трудом воспринималась местным населением и была реализована только в 869 году. После городской реформы регион так и остался отсталым и малоразвитым. Слабо процветала торговля, дорожное управление и транспортное хозяйство не было организовано совсем. Образование и здравоохранение доставляло желать лучшего.

В Западной Сибири наиболее прогрессивный и современный характер хозяйственное планирование, после принятия Городового положения, носило в Омске, где были наибольшие расходы из бюджета на развитие города. В Тобольске и Томске роль местного общественного самоуправления первоначально была выражена слабо. На этих территориях большую роль в формировании городской политики по-прежнему играли губернаторы и губернские правления.

Основной проблемой развития провинциальных городов было то, что значительная часть доходов являлась обязательной по закону и уходила вовсе не городские нужды, а на содержание правительственных учреждений, полиции, военной квартирной повинности и прочая [7]. Благодаря этому русские города не являлись полновластными хозяевами и распорядителями своих собственных средств и испытывали существенные трудности в решении городских проблем.

3. Значение реформ городского самоуправления для России

Решающее значение для развития страны и выхода из политического кризиса во второй половине XIX века имели реформы 60-70-х годов, организатором которых был император Александр II. Разумеется, что главной из этих реформ была отмена крепостного права. Однако важное значение в повороте России на пути к индустриализации имели и другие буржуазно-либеральные реформы. В числе земская реформа 1864 года и городская реформа 1870 года, первая стала основой для второй.

Земская реформа ввела новые органы местного самоуправления -  уездные и городские земства, которые состояли из выборных представителей всех сословий. Распорядительными органами были уездные и губернские собрания, а исполнительными были соответственно уездные и губернские управы. Избирательное право обуславливалось исключительно имущественным цензом. И хотя круг вопросов, которые решали земства, был ограничен хозяйственными делами, за пределы которого они не могли выходить, деятельность земств способствовала индустриальному развитию страны. Работа в земствах помогала формированию гражданского сознания. Их служащие оказывали содействие распространению агрономических знаний в деревнях, строении школ, больниц, дорог, поднятию местной промышленности.

Городская реформа закрепляла систему органов городского общественного управления: городское избирательное собрание, городскую думу и городскую управу. Думу и управу возглавлял городской голова. Избирательная система очень напоминала избирательную земскую систему -  имущественный ценз, курии и так далее. Органы городского самоуправления в значительной степени зависели от государственных бюрократических и политических учреждений. Однако создание новых органов способствовало становлению общественно-политической и культурной жизни, помогло торгово-промышленному развитию русских городов [8].

Как результат реформ осуществилось реформация русского общества, основная масса населения приобщилась к гражданской жизни. Была заложена основа для новой русской политической культуры, характерной для того времени. Проведенные реформы отвечали основным тенденциям развития ведущих мировых государств. Они значительно продвинули Россию на пути экономического и политического развития. Но даже после них, Россия оставалась самодержавной абсолютной монархией. Реформы, получившие название «великих», привели общественно-политическое устройство России в соответствии с потребностями второй половины XIX века, мобилизовав всех представителей общества на решение общенациональных задач. Был сделан первый шаг к формированию правового государства и гражданского общества.

Выводы

После отмены крепостного права в 1861 года капитализм в России утвердился как господствующая формация. Из России аграрной страну превращалась в аграрно-индустриальную: быстро развивалась крупная машинная индустрия, возникли новые виды промышленности, складывались новые районы капиталистического, промышленного и сельскохозяйственного производства, разветвлялась сетка железных дорог, сформировался единый капиталистический рынок, произошли важные и социологические сдвиги в стране.

Период 60-70-х годов XIX века имел огромное значение для Российской империи, так как определил её дальнейшее развитие, превращение России в буржуазную монархию. Буржуазные реформы хоть и были значительным шагом вперед, несли в себе крепостнический характер. Проведенные сверху самодержавием, эти реформы были половинчатыми и непоследовательными. Наряду с провозглашением буржуазных принципов в управлении, суде, народном образовании и так далее, реформы ограждали сословные преимущества дворянства и фактически сохраняли бесправные положение податных сословий. Уступки, которые сделали для крупной буржуазии, нисколько не нарушали дворянских привилегий.

Таким образом, следует отметить тот факт, что основные задачи, которые правительство ставило перед собой, были выполнены, хотя и не в полной мере. Принципы, заложенные в реформах городского управления, суда, образования, печати, военного дела, сильно повлияли на положение страны в дальнейшем и позволили стать одной из мировых держав.

Россия вышла на новый, капиталистический путь своего развития.

Список использованных источников

1.                 Исаев И.А. История государства и права России: Учеб. пособие. — М.: Юрист, 1993. –198с.

2.                 Великие реформы в России, 1856 – 1874/ Под ред. Л. Г. Захаровой, Б. Эклофа, Дж. Бушнелла. – М.: Изд-во МГУ, 1992. – 333с.

3.                 “Хрестоматия по истории СССР. 1861-1917 “ ., Под ред. В.П. Тюкавина.,М.,“Просвещение”, 1990.– 224с.

4.                 Городовое положение 16 июня 1870 г. - Чичерин Б.Н. Земство и Московская Дума.- М., 1934 г.- 372с.

5.                 Исаев И.А. История Отечества. Учебное пособие для старшеклассников и абитуриентов. М. Юристъ 1998г. 304 с.

6.                 Федоров В.А. История России 1861-1917 гг. Учебник для вузов.- М.: Высшая школа, 2001.- 384с.

7.                 Чернобаев А.А., Горелов И.Е., Зуев М.Н. и др. « История России»: Учебник для ВУЗов. – М.: «Высшая школа», 2001.-479с.