Правовое регулирование образовательной деятельности в Российской Федерации
Правовое
регулирование образовательной деятельности в Российской Федерации
Распад Союза ССР,
однако, привел к разрыву связей в области высшего образования, и реформирование
системы было усугублено задачами сохранения единого образовательного
пространства, научных школ, накопленного интеллектуального и педагогического
потенциала. Соответствующие мероприятия Российской Федерации, их
законодательное оформление, прежде всего, сказались на статусе высших учебных
заведений.
Нормы права в
области управления высшим и средним образованием составляют юридическую базу,
на которой вузы строят свою деятельность для достижения поставленных целей. Эти
нормы вносят «ясность и стабильность» в правовые отношения между органами
управления высшим образованием, учебными заведениями и гражданами, создают
определенные правовые гарантии удовлетворения потребности личности в высшем
образовании. Законодательство определяет основные задачи и принципы высшего
образования, его систему, систему специальных органов управления высшим
образованием. Для органа государственного управления обязательно законодательство,
определяющее права управляемых объектов (предприятий, учреждений, организаций),
а также граждан.[1]
Специфика
отношений в области образования отражается на регулирующих эти отношения
законодательных актах и составляющих их нормах права.
Классификацию
актов, действующих в сфере высшего образования и составляющих правовую основу
организации управления этой сферой, можно провести по различным критериям - традиционно,
по юридической силе, или более разнообразно: в зависимости от принципа
федерализма; по содержанию; по характеру их влияния на организацию управления;
в зависимости от государств, их издавших.[2] В целях более
полного их охвата мы постараемся учесть все критерии.
Концентрированно
принципиальную суть регулирования соответствующего круга общественных отношений
всегда выражают нормы Конституции РФ: применительно к высшему образованию это,
прежде всего ст. 43, а также ст. 71-73 о разграничении компетенции между
Российской Федерацией и ее субъектами. Конституция закрепляет гарантии
реализации права на образование: это равноправие граждан (ст. 6 и 19), многообразие
форм собственности (ст.8), идеологическое многообразие (ст.13), светскость
образования (ст.14) и др.
На отношения,
возникающие в процессе жизнедеятельности вузов, распространяется значительное
число общих правовых актов: это прежде всего ГК РФ, КЗОТ РФ, Основы
законодательства РФ о физической культуре и спорте, законы РФ «О молодежной
политике», «Об общественных объединениях», «О языках», «О воинской обязанности
и военной службе»; постановления Верховного Совета РФ и палат Федерального
собрания, Указы Президента РФ, акты органов межведомственной компетенции:
Министерства финансов, Государственной налоговой службы, Государственного
таможенного комитета, Министерства науки и технической политики и др. Следует,
однако, отметить, что целый ряд норм актов общего характера находится в
коллизии с нормами специального законодательства о высшем образовании,[3]
основой которого стал Закон РФ «Об образовании».
Закон установил
рамки общественных отношений, регулируемых особой отраслью законодательства и
признаваемых отношениями в сфере высшего образования. Организационно он заменил
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании и
Закон РСФСР «О народном образовании». К нему можно приложить все характеристики
Основ законодательства: он фиксирует отрасль как целостное правовое единство,
т.е. формулирует единые задачи, цели и принципы;
- оформляет общие
институты;
- закрепляет
структуру отраслевой системы законодательства;
- определяет
основные понятия;
- дает общие
правовые установления в отношении субъектов образовательной деятельности;
- разграничивает
компетенцию Федерации и ее субъектов;
- устанавливает
взаимоотношения между различными органами управления образованием.[4]
Закон закрепил
основные принципы построения системы образования, кодифицировал важнейшие
решения в этой области, подвел прочную правовую базу под деятельность
образовательных учреждений всех типов. Закон РФ «Об образовании» является
важнейшим актом, определяющим основные направления регулирования системы
высшего, дополнительного и послевузовского профессионального образования. Закон
отразил достижения в области организации высшего образования после реформы
середины 80-х годов, наметил пути дальнейших многочисленных преобразований в
образовательном процессе. На содержании Закона сказалось активное развитие
гражданских свобод, свободы предпринимательской деятельности. В Законе учтена
необходимость вхождения России в мировое интеллектуальное пространство, развитие
прямых связей с другими государствами, в том числе и в сфере высшего
образования. Поэтому уже в преамбуле Закона подчеркивается, что образование в
РФ осуществляется в соответствии с международным правом. Образование объявлено
в России приоритетной сферой. Закон удовлетворяет возросшее стремление
образовательных учреждений к самостоятельности. Важными характеристиками Закона
являются уважение прав всех участников образовательного процесса, гарантии
реализации прав личности на получение образования соответствующего уровня,
автономия учреждений образования (в нынешнем ее понимании).
С учетом
структуры федерации Закон создал фундамент отраслевого законодательства.
Единообразие в управлении высшим образованием достигается путем
законодательного закрепления государственной политики в области образования, ее
принципов, установления государственных образовательных стандартов, фиксации
системы и принципов образования в Законе.
Прежде в
регулировании высшего образования преобладали общесоюзные нормы. Теперь управляющим
активным центром всей системы законодательства о высшем образовании стал
вышеназванный Закон, что подтверждают проекты специализированных законов «О
высшем и послевузовском профессиональном образовании» и «О дополнительном
профессиональном образовании».
Принятие Закона,
с одной стороны, позволило сократить объем ведомственного и локального
регулирования, установить его пределы, а с другой стороны, активизировало
подзаконное нормотворчество, повысило его уровень. Наряду с этим все более
очевидной становится необходимость принятия законов, возглавляющих исследуемую
подотрасль законодательства об образовании: специфика высшего и послевузовского
профессионального образования, в том числе дополнительного, предполагает его
регулирование главным образом на федеральном уровне независимо от
территориальной или ведомственной подчиненности вуза. Закон это должным образом
не отразил (ст. 28-31). Кроме того, появление в Законе "Об
образовании" в новой редакции норм, более характерных для текущего нормотворчества
(об организации учебного процесса, о квоте приема на отдельные специальности и
т.п.), также свидетельствует о том, что не всегда в общеобязательных правилах
можно учесть особенности каждого вида образовательного учреждения – например,
академические свободы вуза как неотъемлемый компонент его автономии.
Специализированные акты «явились бы формой установления правового статуса
каждого из основных субъектов отношений в области образования во всей его
полноте и на должном правовом уровне».[5] Исходные начала для
построения статуса вуза заложены в Законе «Об образовании».
Составляя
подотрасль законодательства об образовании, комплексы институтов о высшем
образовании (включая послевузовское и дополнительное), характеризуются «определенным
единством, выражающимся в однородности содержания регулируемых подотраслью
отношений, в специфических целях, в систематике субъектов».[6]
Характерный
признак подотрасли - общий для составляющих ее структурных частей институт.[7]
Его роль выполняют ассоциации норм, сосредоточенных в положениях о типах
учебных заведений и формах профессионального образования, которые определяют их
специфические задачи по осуществлению сквозных, непрерывных функций образования
и воспитания, развивают и конкретизируют статус соответствующих учебных
заведений и их структур, исходя из общих начал, заложенных в Законе «Об
образовании». Положения – важнейшие организационные акты, которые в сумме дают
характеристику организации (наряду с уставами). Именно Положение и призвано
отразить полноту компетенции организации по всем сферам ее деятельности,
сформулировать правовой статус, обеспечить эффективность внутриорганизационной
деятельности, внешних связей «через ее органы управления».[8]
В настоящее время
в области высшего образования действуют следующие положения организационного
характера: Типовое положение об образовательном учреждении высшего
профессионального образования (вузе) РФ (далее - Положение о вузе),[9]
Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного профессионального
образования,[10] Типовое положение о
студенческом общежитии.[11]
Кроме того,
вопросы подготовки и аттестации научно-педагогических кадров регулируются
Положением о подготовке научно-педагогических и научных кадров в РФ,[12]
Положением о порядке присвоения ученых званий научно-педагогическим работникам
образовательных учреждений высшего профессионального образования (повышения
квалификации специалистов,[13] Положением о порядке
присуждения научным и научно-педагогическим работникам ученых степеней и
присвоения научным работникам ученых званий,[14] Положениями о
диссертационном и экспертном советах.[15]
Статус вуза
устанавливают не только специализированные нормативные акты, но и акты о
федеральных органах исполнительной власти: Положение о Министерстве социальной
защиты населения, о Министерстве внешнеэкономических связей, о Комитете по
торговле и др., в чьем ведении находятся вузы.[16] Также в части
взаимодействия образовательных учреждений с государством определяющую роль
играют Временные положения о лицензировании и аккредитации учреждений
профессионального образования.[17]
Ранее обращалось
внимание на то, что в образовательном законодательстве более развиты правовые
институты, которые регулируют управленческую деятельность, менее – те, которые
должны соответствовать наиболее полному удовлетворению запросов граждан. В
настоящее время этому посвящено значительное количество нормативных актов. Так,
принципиальные положения, связанные с реализацией права на образование, с
материальным обеспечением студентов и их последующим трудоустройством,
закрепляют: Порядок приема в государственные вузы РФ,[18]
Временное положение о стипендиальном обеспечении и других формах поддержки
студентов вузов,[19] Положение о целевой
контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным
образованием.[20]
Регламентации
собственно образовательной деятельности вузов посвящены такие акты, как
Временное положение о многоуровневой структуре высшего образования в РФ,[21]
Положение о магистерской подготовке,[22] Положение об экстернате
в государственных вузах РФ,[23] а также Положение об
итоговой государственной аттестации выпускников вузов в РФ,[24]
Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования,[25]
Положение о порядке обучения в вузах по программам офицеров запаса на военных
кафедрах[26] и др.
Значительная
часть этих актов - ведомственная, изданная Госкомвузом либо ВАКом РФ. Однако
важнейшие, принципиальные вопросы решены в правительственных актах).
Ведомственное регулирование осуществляется также посредством издания
инструктивных писем и приказов.
В числе важнейших
нормативных актов, отражающих стратегию государства в области высшего
образования, перспективы развития этой сферы общественной жизни и закрепляющих
меры по ее поддержке, следует отметить указы Президента РФ: Указ № 1[27]
«О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР», № 426 от 27.04.92 «О
неотложных мерах по сохранению научно-технического потенциала РФ», № 1553 от
9.12.92 «О мерах по поддержке государственных вузов», № 1372 от 16.09.93 «О
мерах по материальной поддержке ученых России», № 1487 от 8.07.94 «О гарантиях
прав граждан РФ на получение образования» и др.
Непосредственное
отношение к лицам, получившим высшее профессиональное образование, имеют указы Президента
РФ: от 23.06.95, устанавливающий особый порядок присвоения офицерского
воинского звания гражданам, прошедшим обучение на военных кафедрах при
государственных вузах, и от 29.04.94 № 430, предоставляющий отсрочку от призыва
на военную службу .[28]
В развитие Указов
Президента издаются соответствующие постановления Правительства РФ.[29]
Отношения в сфере
высшего и послевузовского образования могут быть урегулированы актами органов
межотраслевой компетенции. Например, Минтруд РФ дал разъяснение «О порядке
установления работникам науки и высшей школы доплат за ученые степени доктора
наук и кандидата наук» (№ 175а от 04.12.93 г.).
Соответствующие
акты могут приниматься органами государственной и исполнительной власти
субъектов Федерации. Так, в Республике Татарстан это закон «Об образовании»,[30]
постановления Кабинета Министров РТ: по социальной поддержке различных слоев
населения, в т.ч. студенчества, о предоставлении скидки по оплате коммунальных
услуг вузам[31] и др. Специализированных
актов общего характера по вопросам высшей школы практически нет.
В числе
источников законодательства о высшем образовании следует выделить нормативные
договоры и соглашения. Они могут подписываться различными государственными
структурами: федерацией, субъектами федерации, органами управления и вузами.
Примером служат различные межправительственные соглашения: об эквивалентности
документов об образовании, Договор между Правительством РФ и Правительством РТ
в области высшего образования от 5.06.93г. Договор об имущественном обеспечении
деятельности государственных вузов в РТ (21.04.95г.).
Субъекты
федерации и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции также
создают нормативно-правовые акты, которые включаются в систему актов, регулирующих
отношения в сфере высшего образования и определяющих статус высших учебных
заведений.
Как отмечалось
выше, их компетенция в области высшего образования в общем виде определяется
ст. 29 и 31 Закона «Об образовании».
Исключительной
компетенцией субъектов федерации является определение особенностей порядка
создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных
учреждений; формирование бюджетов субъектов федерации в части расходов на
образование и соответствующих фондов развития образования; установление
национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов
и региональных нормативов финансирования; создание, реорганизация и ликвидация
подчиненных учреждений образования, установление местных налогов и сборов на цели
образования, дополнительных к федеральным требований к образовательным
учреждениям в части строительных норм и правил, норм по охране труда и т.п.,
дополнительных льгот, видов и норм материального обеспечения обучающихся и
работников вузов и др.
Органы местного
самоуправления вправе формировать местные бюджеты в части расходов на
оборудование и соответствующих фондов развития образования, а также создавать,
реорганизовывать и ликвидировать подведомственные муниципальные учреждения
образования, контролировать условия аренды зданий и помещений учреждений
образования, в том числе вузов и т.д.
И, наконец,
важное значение для регулирования вопросов жизнедеятельности конкретного вуза
имеет локальное нормотворчество. Вузы издают нормативные подзаконные акты, посвященные
организационным внутри вузовским отношениям и действующие только в пределах
вуза. Эти акты имеют много сходных черт с ведомственными актами и в условиях
демократизации управления, автономности вузов во многом заменяют их. Они
касаются формирования органов управления вузом и других вузовских структур,
порядка взаимоотношений между подразделениями, регламентации учебного процесса
и научной деятельности, прав и обязанностей преподавателей, сотрудников,
обучающихся и администрации.
Выводы по главе
Подводя некоторые
итоги, следует отметить, что российские университеты, в том числе и военные
учебные заведения, с самого возникновения плохо вписываясь в систему учреждений
феодальной монархии тем не менее оставались не только кузницей кадров, но и
действенным инструментом защиты существующего строя. Их целевые задачи
определялись в соответствии с интересами царского правительства -
"приготовлять юношество для вступления в различные звания государственной
службы" высшая школа воспитывала и ученых для себя, удовлетворяла
потребности общества. Реальные результаты деятельности системы шли во многом
вразрез с намерениями царизма. Баланс правительственной и университетской
власти изменялся от устава к уставу в зависимости от конкретной экономической и
общественно-политической ситуации и, в свою очередь, влиял на качество и
содержание образования.
Октябрьская революция, а позднее распад Союза
ССР, приводил к разрыву связей в области высшего образования, и реформирование
системы было усугублено задачами сохранения единого образовательного
пространства, научных школ, накопленного интеллектуального и педагогического
потенциала. Соответствующие мероприятия Российской Федерации, их
законодательное оформление, прежде всего, сказались на статусе высших учебных
заведений.
На сегодняшний
день законодательство о высшем образовании характеризуется соединением
разнородных институтов, то есть носит комплексный характер.
[1] См. Алехин
А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А.А. Административное право РФ, ч.2, 1995, с.17.
[2] Российские
акты, акты Союза ССР, международные акты (см. Административное право. Бахрах
Д.Н., 1993).
[3] См. раздел 3.1.
[4] См. Дорохова
Г.А. Указ. соч., с.18.
[5] Дорохова Г.А.
Указ. соч., с.19.
[6] Там же.
[7] Алексеев С.С.
Структура советского права, с.155.-Цит. по указ. соч. Дороховой Г.А., с.9.
[8] Бачило И.Л.
Организация советского государственного управления. М.,1984.
[9] Утв. пост. СМ -
Правительства РФ от 26.06.93 №597. - Бюллетень, 1993, №8, с.1.
[10] Утв. пост.
Правительства РФ от 26.06.95 №610. Бюллетень, 1995, №10.
[11] Утв. пост.
Госкомвуза от 31.05.95 №4. Бюллетень, 1995, №9, с.17.
[12] Утв. пост.
Госкомвуза от 31.05.95 N3. Бюллетень, 1995, N9, с.40.
[13] Утв. пост.
Правительства РФ от 26.06.95 №611. Бюллетень, 1995, №9, с.1.
[14] Утв. пост.
Правительства РФ от 24.10.94. №1185. СЗ, 1994, №27, ст.2898.
[15] Положение о
диссертационном совете. - утв. решением Президиума ВАК России от 4.11.94
№48/25; Положение об экспертном совете ВАК РФ - утв. решением Президиума ВАКа
России от 17.12.93 №7/40 с изм., внес. реш. Президиума ВАКа России от 20.01.95
№3/3.
[16]Положение о
Комитете РФ по муниципальному хозяйству. утв. пост. Правительства РФ от 6.01.93
N12. САПиП, 1993, №3, ст.174; Положение о Комитете РФ по торговле. - утв. пост.
Правительства РФ от 31.12.92 №1028, там же, ст.173; Положение о Министерстве
соцзащиты населения РФ. - утв. пост. СМ-Правительства РФ от 17.03.93 №167, там
же, №10, ст.832; Положение о Министерстве путей сообщения РФ. -утв. пост.
Правительства РФ от 6.01.93 №19, там же, №3, ст.175; Положение о Министерстве
внешнеэкономических связей РФ. - утв. пост. СМ-Правительства РФ от 26.02.93
№85, там же,№10,ст.830; Положение о Министерстве финансов РФ. утв. пост.
Правительства РФ от 19.08.94 №984. СЗ, 1994, №19, ст.2211; Положение о
Министерстве экономики РФ. утв. пост. СМ РФ от 2.03.93 №185. САПиП, 1993, №10,
ст.846 .
[17]Временное
положение о лицензировании учреждений среднего, высшего, послевузовского
профессионального и соответствующего дополнительного образования РФ. -
утверждено Приказом Госкомвуза РФ от 7.02.94 №108. Бюллетень, 1994, №4-5; Об
утверждении Временного положения о государственной аккредитации учреждений
среднего и высшего профессионального образования в Российской Федерации. -
Постановление Госкомвуза России от 30.11.94 №6. БНА, 1995, N4, с.40.
[18]Утв. пост.
Госкомвуза РФ от 30.11.94 №8 . БНА, 1995, №6, с.47.
[19]Утв. пост.
Правительства РФ от 28.02.95 №203. СЗ, 1995, №10, ст.905
[20]Утв. пост.
Правительства РФ от 19.09.95 №942. Бюллетень, 1995, №11, с.1.
[21]Утв. пост.
Комитета по высшей школе Миннауки России от 13.03.92 №13. - Бюллетень , 1992, №
4-6.
[22]Утв. пост.
Госкомвуза России от 10.08.93 №42. Бюллетень , 1993, №9, с.20.
[23]Утв. приказом
Госкомвуза России от 28.10.93 №297. Бюллетень , 1994, №1, с.3.
[24]Утв. пост.
Госкомвуза России от 25.05.94 №3. БНА, 1994, №10, с.54.
[25]Утв. пост.
Правительства РФ от 12.08.94 №940. Бюллетень, 1994, №10, с.1.
[26]Утв. пост.
Правительства РФ от 24.05.94 №544. СЗ, 1994, №6, ст.601.
[27] Ведомости
Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР, 1991, №31, ст.1025.
[28] СЗ, 1995, №18,
ст.1642; №26, ст.2450.
[29] №312 от
13.05.92г. «О неотложных мерах по экономической и социальной защите системы
образования», №1139 от 04.11.93г. «О некоторых условиях оплаты труда работников
науки и высшей школы», №407 от 28.04.94г. «О первоочередных мерах по поддержке
системы образования в России», №498 от 23.05.95г. «О развитии системы высшего и
среднего профессионального образования в РФ» и т.п.
[30] Принят
19.10.93г. Ведомости ВС Татарстана, 1993,№10, ст.214.
[31] № 259 от
3.05.95г. «Республика Татарстан», 10 мая 1995 г.
|