Во вторую группу мер правового обеспечения региональной экономической деятельности входит нормативно-правовое регулирование вопросов государственного программирования социально-экономического развития области, отношений собственности и бюджетных правоотношений, антимонопольное законодательство, ценообразование и защита прав потребителей. К ним относятся меры государственной поддержки экономической деятельности и отраслевое законодательство (о промышленности, сельском хозяйстве, топливно-энергетическом комплексе, экономической инфраструктуре, налогах и финансах и пр.).

Важное направление правового регулирования экономики в регионе - разработка, утверждение и реализация прогнозов и программ социально-экономического развития. Порядок прогнозирования и составления программ и соответствующие полномочия государственных органов в этой сфере закреплены в региональных законах. Вот ряд таких законов: "О концепции, прогнозах и программах социально-экономического развития Московской области", "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Дагестан", "О порядке разработки и реализации территориальных (областных) программ" (в Брянской области). Долгосрочные целевые программы должны представлять механизм комплексного управления как в отраслевом, так и в территориальном срезе. Эта проблема в свое время активно разрабатывалась. В настоящее время комплексное отраслевое управление в стране ослаблено, хотя оно позволяет снизить дисбаланс в структуре региональной экономики, выделить наиболее перспективные (не только "доходные") отрасли, найти пути наиболее рационального использования ресурсов региона.

Децентрализация управления и расширение самостоятельности хозяйствующих субъектов обусловливает необходимость комплексного управления территорией. В связи с этим актуальным является вопрос о создании схем управления регионом. В ряде уставов областей и краев присутствуют подобные нормы, закрепляющие совокупность всех органов исполнительной власти, управления, контроля, органов местного самоуправления, расположенных и действующих в области, включая характер, виды, основное содержание административных отношений между ними. Согласно Уставу Иркутской области правом утверждения Схемы управления области наделен губернатор (после предварительного согласования с Законодательным собранием области)*(2).

В 2000 г. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ провел научное исследование различных аспектов взаимоотношений федеральных и региональных органов исполнительной власти. Была предложена Схема управления Нижегородской областью. Важность такого рода документов определяется тем, что они позволяют выявить способы комплексного управления областью как субъекта Федерации, усилить горизонтальные связи*(3).

Определяющее воздействие на региональную структуру экономики оказывают отношения собственности. Собственность является главной экономической основой субъекта РФ. К числу последних правовых актов, принятых на федеральном уровне, можно отнести постановление Правительства Российской Федерации от 16 октября 2000 года "О передаче отдельных видов объектов, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации", где конкретизируются объекты, находящиеся в федеральной собственности и передаваемые в собственность субъектов РФ, определяется порядок передачи объектов недвижимости в собственность субъектов РФ. Назовем также постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации", где речь идет о необходимости приостановить передачу субъектам РФ объектов собственности до принятия федерального закона, регламентирующего вопросы отнесения государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов РФ. Но есть и некоторые противоречия между этими актами.

Правовой режим собственности регионов устанавливают нормативно-правовые акты субъектов Федерации - конституции, уставы, региональные законы. Действуют законы "О государственной собственности Орловской области", "О порядке управления и распоряжения собственностью Псковской области", "Об управлении государственной собственностью Амурской области". Основные направления в этой сфере - управление государственными предприятиями; управление территориально-производственными зонами; приватизация государственных предприятий и объектов недвижимости; создание кадастра недвижимости; управление недвижимостью и государственное регулирование земельно-имущественных отношений и рынка недвижимости; развитие землеустройства и повышение государственного контроля за целевым использованием земель и соблюдением земельного законодательства; управление акциями и иными ценными бумагами, находящимися в государственной собственности области.

В Нижегородской области сейчас внедряется системный подход к управлению собственностью на региональном уровне. Создана концепция, составлена и реализована комплексная программа управления собственностью. В связи с этим утверждены целевая программа "Государственная автоматизированная система земельного кадастра Нижегородской области", "Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий и иных преобразований отношений собственности в Нижегородской области", "Положение о порядке использования средств земельного налога и арендной платы за землю, централизуемых в областной бюджет". Принят Закон "О гарантиях частных инвестиций в Нижегородской области", введен Реестр муниципальной собственности и т.д.

Несмотря на детальную регламентацию многих вопросов собственности в регионе, явным недостатком является отсутствие закона, с помощью которого все действующие нормативно-правовые акты составили бы единый механизм, "работающий" в направлении упорядочения и систематизации отношений собственности*(4). Поэтому в настоящее время осуществляется попытка принять Закон "О государственной собственности в Нижегородской области". Этот законопроект уже прошел обсуждение в первом чтении.

Одна из бюджетообразующих отраслей экономики - промышленность. В тех регионах, где сконцентрированы предприятия военно-промышленного комплекса, приоритетными направлениями промышленной политики являются конверсия и оптимизация структуры промышленности. И практически во всех субъектах Федерации проводится политика привлечения инвестиций, протекционизма в налоговой и кредитной сфере, развития малого и среднего предпринимательства. Принимаются соответствующие нормативно-правовые акты. На федеральном уровне изданы распоряжения Правительства РФ "О создании в Нижегородской области внебюджетного фонда содействия конверсии" и "О предоставлении администрации Нижегородской области налогового кредита в целях переориентации военного производства предприятий области на выпуск гражданской продукции". Была разработана Программа государственной поддержки малого предпринимательства на 1998-1999 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации. Действует Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" и др.

На региональном уровне подготовлены законодательные акты о прогнозировании и программах социально-экономического развития области, государственной поддержке малого предпринимательства, инвестиционной деятельности и т.п. Значимыми являются законы "О промышленной политике", "О промышленной деятельности", которые определяют промышленные и экономические основы, цели, элементы и принципы реализации промышленной политики в регионе. Они приняты в Нижегородской, Челябинской и Пермской областях, в городе Москве. В Челябинской области реализована Программа развития предприятий легкой промышленности на 1999 - 2000 гг. и Программа по охране и воспроизводству лесов. Там же действуют постановления Законодательного собрания "О выдаче кредитов" и "О предоставлении поручительства банкам" и др.

Для решения задач стабилизации экономического роста сельскохозяйственного производства осуществляется финансово-правовое и организационно-правовое обеспечение управления сельскохозяйственными предприятиями. Некоторые регионы принимают комплексные законы, определяющие экономические, социальные и правовые основы организации и деятельности АПК. Вступили в силу законы Республики Адыгея, Удмуртской Республики, Республики Коми "О государственном регулировании агропромышленного производства", "Об агропромышленном комплексе Рязанской области". Эти правовые акты содержат основные способы государственного регулирования сельского хозяйства. В Костромской и Нижегородской области несколько иная практика решения вопросов регулирования сельскохозяйственной деятельности, когда принимаются подзаконные нормативно-правовые акты*(5). При этом подчас они противоречат действующему законодательству. Например, администрация Нижегородской области издала распоряжение "Об открытии особых счетов "Посевная-99" сельскохозяйственным предприятиям всех форм собственности" для зачисления на них бюджетных поступлений, авансов за предстоящие поставки продукции сельскохозяйственного производства, чтобы сконцентрировать денежные средства сельхозпроизводителей. Однако оно не вполне законно, поскольку противоречит ст.855 Гражданского кодекса Российской Федерации о жесткой очередности списания денежных средств со счетов юридических лиц*(6).

Несмотря на то, что на территории многих областей производственные мощности недогружены, инвестиции в производственную сферу снижаются, их структура меняется не в лучшую сторону. Инвесторов привлекают более доходные финансовые активы, короткие сроки получения прибылей. Поэтому первоочередной задачей является восстановление потенциала инвестиционного комплекса регионов.

За последние годы приняты законы "Об областной государственной инвестиционной политике" (Иркутская область), "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Тульской области". Они определяют формы, объемы, источники, условия инвестирования. При этом наиболее распространенными формами являются введение для субъектов инвестиционной деятельности налоговых льгот; предоставление инвестиционного налогового кредита, обязательных государственных гарантий возврата привлекаемых для инвестиционной деятельности денежных средств; инвестирование из государственных источников финансирования. В Нижегородской области субъектам инвестиционной деятельности предоставляются еще льготы при аренде объектов недвижимости государственной собственности, преимущественное право на выкуп (минуя конкурс, аукцион) государственной доли области в объекте недвижимости; устанавливаются минимальные ставки арендной платы при аренде участков для осуществления на них инвестиционной деятельности*(7).

Значительный круг бюджетных отношений закрепляет Бюджетный кодекс Российской Федерации, конкретизирует же бюджетное устройство соответствующее региональное законодательство субъектов Федерации. В Нижегородской и Ивановской областях приняты законы об областных бюджетах развития, в Тверской и Новосибирской - об областных бюджетных и внебюджетных фондах, в Тюменской, Челябинской, Брянской областях - об областном валютном фонде.

Налоговое и ценовое регулирование в регионе осуществляется либо комплексными актами, которые регламентируют совокупность налоговых отношений и отношений ценообразования*(8), либо актами, решающими конкретные вопросы указанной сферы*(9).

Принятие актов финансового законодательства часто приводит к коллизиям с федеральным законодательством. Так, Закон Республики Мордовия "О фонде развития села" не соответствует нормам НК РФ по установлению индивидуальных налоговых льгот и перечня обязательных платежей, служащих доходными источниками фонда "Развития села". Другой пример. Закон Республики Мордовия "О налоге с продаж" в п.1, 2 ст.1 предусматривает, что филиалы, представительства и иные обособленные подразделения российских юридических лиц являются плательщиками налога с продаж. Это противоречит ст.19 НК РФ, где содержится норма о том, что филиалы российских юридических лиц не являются налогоплательщиками*(10).

Принятие в регионах нормативно-правовых актов, регулирующих экономическую сферу, преследует главную цель - обеспечить экономический рост на основе сочетания целевого регулирования экономики органами власти с механизмами складывающегося рынка, привлечения инвестиций в производство и экономическую инфраструктуру, гибкой налоговой и ценовой политики, развития мелкого и среднего предпринимательства, межрегиональной интеграции и взаимодействия с федеральным центром.

Важную роль в развитии региональной экономики играют межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия (МАЭВ), которые были созданы в целях расширения сотрудничества и координации. Их правовой статус определен Федеральным законом "Об общих принципах организации деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации" 1999 г., где перечислены права и обязанности членов МАЭВ, задачи и принципы их разносторонних отношений. В настоящее время существует восемь таких ассоциаций. Это - ассоциация по экономическому взаимодействию республик и областей Поволжского региона "Большая Волга", "Сибирское соглашение", "Черноземье", "Центральная Россия" и др. Деятельность в рамках ассоциаций в определенной степени активизирует процесс интеграции между экономическими регионами - ее членами, способствует развитию хозяйства. Практика показывает, что МАЭВ являются довольно эффективными формами региональной интеграции. С одной стороны, в их рамках созданы органы и структуры по определенным направлениям их деятельности, разработаны и реализуются межрегиональные экономические проекты. С другой - МАЭВ адаптируются к меняющейся вертикали исполнительной власти. Поэтому главное сейчас - найти новое место МАЭВ в управлении экономикой, возможно, совместив их с федеральными округами.

Достаточно проблемным остается вопрос заключения договоров о разграничении полномочий между субъектами Российской Федерации и федеральным центром*(11).

Не только межрегиональные, но и международные связи регионов являются значительным по объему компонентом экономических отношений. Приняты федеральные законы "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", "О мерах по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами". Регионы, пытаясь поддержать достойный уровень социально-экономического развития в условиях рыночной экономики, пытаются как можно интенсивнее участвовать в многообразных внешнеэкономических связях. Это приводит к необходимости правового регулирования данной сферы деятельности. Так, законы Кабардино-Балкарской Республики и Республики Коми "О внешнеполитической деятельности" регламентируют вопросы содействия со стороны государственных органов власти развитию внешнеторговой деятельности. Способы и формы их решения предусмотрены в постановлениях областной администрации "О мерах по усилению государственного контроля за внешнеэкономической деятельностью на территории Нижегородской области" и "О дополнительных мерах по привлечению в область валютных ресурсов", в совместном распоряжении администраций Нижегородской области и Нижнего Новгорода "О развитии сотрудничества между Нижегородской областью и государственными организациями и компаниями Финляндии". Данная сфера регулируется и Законом Нижегородской области "О международных и межрегиональных отношениях", который устанавливает процедуру заключения, подписания, присоединения, выполнения соглашений, определяет компетенцию органов государственной власти области в этих вопросах.

Нельзя обойти вниманием органы местного самоуправления. Им как органам публичной власти отводится в регулировании экономической деятельности в регионе значительная роль. При этом наиболее сложная проблема - разграничение полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти. Сложность заключается в том, что экономические отношения включают в себя целый комплекс вопросов производственного, финансового, административного, социального порядка, регулируемых на всех уровнях власти. Выделить те проблемы, которые должны решаться только на уровне муниципальных образований, достаточно трудно. Поэтому наряду с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в регионах приняты свои законы.

Законы о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями есть в Псковской, Белгородской, Тамбовской, Владимирской, Нижегородской областях. В них регламентируются основные формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, порядок делегирования органами государственной власти и осуществления отдельных государственных полномочий муниципальными образованиями. В Нижегородской области приняты постановления областной администрации "О работе органов местного самоуправления по развитию конкуренции и защите прав потребителей" и "О передаче полномочий по регулированию цен и тарифов органам местного самоуправления". Интересно распоряжение администрации области "О соглашениях с органами местного самоуправления", хотя такого рода соглашения не являются правилом. Противоречиво решаются проблемы обеспечения муниципальных органов финансами и материальными ресурсами в ходе делегирования им отдельных государственных полномочий. Они нередко осуществляются без согласия органов местного самоуправления, через принятие подзаконных актов.

Итак, развитие экономики в регионе регулируется целым комплексом средств экономического и государственно-правового характера. Региональное законодательство в этой сфере развивается в соответствии с федеральными актами применительно к различным отраслям региональной экономики.

В этой связи предстоит решить ряд актуальных проблем. Лучше отладить взаимодействие областных, окружных и федеральных структур. Привести региональные акты в соответствие с федеральным законодательством. Создать более эффективные механизмы согласованного правотворчества Российской Федерации с ее субъектами. Усилить внимание региональных органов к реализации федеральных законов и иных актов.

И.В. Михеева,

старший преподаватель кафедры права

Государственного университета - Высшая

школа экономики (Нижегородский

филиал), кандидат юридических наук

"Журнал российского права", 2001, N 2

—————————————————————————————————————————————————————————————————————————

*(1) Подробно см.: Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Юрид. Дом "Юстицинформ", 2000; Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2000; Толстошеев В.В. Региональное экономическое право в России: Учебно-практическое пособие. М.: БЕК, 1999; Антюганов С.В. Методология управления собственностью: региональный аспект. Нижний Новгород: Изд-во ВВАГС, 1999; Правотворчество в Республике Мордовия / Авт. коллектив и др.

*(2) Игнатенко В.В. Устав Иркутской области как законодательный акт. Иркутск: Изд-во ИГЭА, 1999. С. 114.

*(3) Подробно о результатах исследования см.: Исполнительная власть: организация и взаимодействие. М.: Юрид. Дом "Юстицинформ", 2000. 240 с.

*(4) Антюганов С.В. Методология управления собственностью: региональный аспект. Нижний Новгород: Изд-во ВВАГС, 1999. С. 19.

*(5) Постановление администрации Нижегородской области "О первоочередных мерах по упорядочению взаимозачетов и заключению ценовых соглашений в АПК", принятое во исполнение ФЗ "О государственном регулировании агропромышленного производства" от 14 июля 1997 года, и др.

*(6) Муратшин Ф. Правовое регулирование аграрных отношений в субъектах РФ // Законодательство и экономика. 2000. N 1 (190). С. 40-41.

*(7) Закон Нижегородской области "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области" от 22 июня 2000 года N 116-З.

*(8) Закон Волгоградской области "О налоговой системе на территории Волгоградской области" от 18 декабря 1998 года; Закон Иркутской области "О налоговой системе Иркутской области" от 5 октября 1998 года; Закон Республики Башкортостан "О ценообразовании" и др.

*(9) Закон Белгородской области "О продовольственном налоге с сельхозтоваропроизводителей" от 22 июля 1996 года; Закон Республики Коми "О налоговых льготах" от 17 марта 1997 года; Закон Республики Карелия "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию" от 2 июня 1997 года.

*(10) Подробнее см.: Правотворчество в Республике Мордовия / Авт. колл.: Дудко И.Г. (отв. ред.), Буянкина С.В., Еремин А.Р. и др. Саранск, 2000. С. 77.

*(11) Подробнее см.: Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: регулирование или порождение проблем? // Государство и право. 1999. N 4. С. 5-13; Рузенков В. Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации: правовой статус и роль в становлении федеративных отношений // Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. Сборник докладов / Под ред. Н.В. Варламовой, Т.А. Васильевой. М., 2000. С. 84-97.

Страницы: 1, 2