2. Новые независимые государства

Под "новым независимым государством" понимается государство-преемник, территория которого непосредственно перед моментом правопреемства являлась зависимой территорией, за международные отношения которой было ответственно государство-предшественник. Раздел о них в Конвенции о правопреемстве поставлен одним из первых и является весьма основательным, регулируя новую проблему.

Макнейр писал, что "общий принцип состоит в том, что вновь образованные государства... начинают с чистой доски в отношении договорных обязательств..." . Это положение было подтверждено обобщением практики, осуществленной Секретариатом ООН (Materials on Succession of States ). Конвенция поддержала принцип чистой доски (tabula rasa). Новое независимое государство не обязано сохранять в силе любой договор, который был в силе в отношении ставшего независимым государства.

Вместе с тем практика новых независимых государств свидетельствует о том, что они понимают выгодность сохранения договорных отношений предшественника. Воссоздание этих отношений может потребовать от них значительных усилий и причинить немало неудобств. Поэтому они в большинстве случаев сохраняют прежние договоры с тем, чтобы постепенно избавиться от невыгодных положений.

Так, в результате обмена нотами в 1961 г. Сьерра-Леоне приняла на себя "все обязательства и ответственность Правительства Соединенного Королевства, которые вытекают из любого действительного международного акта... постольку, поскольку такой акт может быть применим и к Сьерра-Леоне". Аналогичным путем был урегулирован вопрос и с Ганой в 1957 г.  Правительство Фиджи заявило о желательности поддерживать существующие правовые отношения .

В протоколе франко-тунисского Соглашения о независимости Туниса 1956 г. говорилось о признании Францией независимости Туниса. В результате Договор, заключенный между ними 12 мая 1881 г., не может больше регулировать франко-тунисские отношения. Положения Соглашения 1955 г., которые "будут противоречить новому статуту Туниса, как независимого и суверенного государства, будут изменены или аннулированы" .

В совместном франко-марокканском заявлении 1956 г. констатировалось, что "в связи с эволюцией, осуществленной Марокко по пути прогресса, Договор, заключенный в Фесе 30 марта 1912 года, больше не соответствует потребностям современной жизни и не может больше регулировать франко-марокканские отношения" . В Соглашении между Францией и Марокко 1956 г. говорилось: "Марокко настоящим принимает обязательства, вытекающие из договоров, заключенных Францией от имени Марокко, а также те, которые вытекают из международных актов относительно Марокко..."

Вместе с тем известны и иные случаи. В августе 1960 г. Правительство Конго заявило, что все договоры, заключенные в период бельгийского господства, утратили силу . В правительственном заявлении княжества Бахрейн об объявлении независимости 1971 г. говорилось об аннулировании всех политических и военных соглашений, связывающих Бахрейн с Англией Было бы правильным, чтобы после обретения суверенитета новым государством немедленно прекращали свое действие несовместимые с новым положением договоры. Что же касается иных обязательств, то они не должны автоматически распространяться на новое государство, поскольку отражают его прежнее положение. Целесообразно предусмотреть пересмотр ранее заключенных договоров с учетом нового положения.

США придерживались практики скорейшего заключения соглашений с новым независимым государством о договорах, которые будут применимы между ними . СССР и Россия не имели соответствующих проблем и заключали с новыми государствами новые договоры.

Новому независимому государству предоставлено право путем уведомления о правопреемстве установить свой статус в отношении участия в многостороннем договоре. Для этого достаточно лишь уведомления. Это положение не применяется, если установлено, что применение этого договора в отношении нового независимого государства несовместимо с объектом и целями этого договора. Новое независимое государство может также путем уведомления стать договаривающимся государством в отношении многостороннего договора, не вступившего в силу. Если государство-предшественник подписало многосторонний договор под условием его ратификации или принятия, то новое государство может ратифицировать или принять его. В этих случаях также действует правило, касающееся несовместимости участия нового государства с объектом и целями договора.

Когда новое независимое государство устанавливает свой статус в качестве договаривающегося государства или участника многостороннего договора, то оно рассматривается как сохраняющее любую оговорку к этому договору, которая была действительной в отношении территории, являющейся объектом правопреемства. Исключением является случай, когда новое независимое государство выражает иное мнение.

Уведомление о правопреемстве делается в письменной форме. Сделавшее его государство считается участником договора с момента правопреемства или с момента вступления договора в силу, если последнее наступит позднее.

Положение двусторонних договоров несколько отлично от многосторонних. Двусторонний договор, который находился в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства, будет применяться временно в отношениях с любым участником, который согласится с этим. В случае, если двусторонний договор применялся временно, то он будет продолжаться в таком качестве применяться в случае согласия участников (ст. 28 Конвенции о правопреемстве).

Практике новых независимых государств известны случаи правопреемства при объединении. Во Временной конституции 1958 г. Объединенной Арабской Республики, образовавшейся в результате объединения Египта и Сирии, говорилось: "Соглашения и договоры остаются в силе в тех региональных рамках, которые были установлены для их осуществления в момент их ратификации в соответствии с нормами международного права" .

В 1964 г. Танганьика и Занзибар образовали новое государство - Танзания. Генеральному секретарю ООН было сообщено о том, что для Объединенной Республики Танзания "все международные договоры и соглашения между Республикой Танганьики или Народной Республикой Занзибара с другими государствами или международными организациями останутся в силе в региональных границах, предусмотренных при их заключении" .

В приведенных случаях объединившиеся государства сохраняли значительную автономию, что давало возможность применять договоры на соответствующей части территории нового государства. Что же касается объединения государств в единое правовое поле, то такой подход едва ли приемлем.

3. Объединение и отделение государств

Анализ практики государств в случае объединения не давал единого четкого критерия правопреемства. Анализируя практику объединения таких государств, как Германская Федерация 1871 г., Швейцарская Федерация 1848 г. и других, ученые пришли к выводу, что имеет значение то обстоятельство, является ли государство-преемник федеральным или унитарным государством. Отмечалось, однако, что и при этом последствия могут быть разными.

В этом отношении представляет интерес практика Советского государства. При включении другого государства в качестве части унитарного государства большинство его договорных обязательств утрачивают силу. Исключение составляют договоры, например, о госграницах, некоторые финансовые обязательства. Аннулируются также договоры, регулировавшие отношения государства-предшественника с государством-преемником. Свидетельством тому может служить Декрет ВЦИК от 22 декабря 1922 г. о признании утратившими силу некоторых договоров, заключенных с Дальневосточной Республикой .

В Договоре об образовании СССР 1922 г., в Конституции СССР 1924 г. сказано, что представительство Союза в международных отношениях подлежит ведению Союза. Ссылаясь на эти акты, НКИД заявил, что на него "возложено ведение от имени Союза всех его международных отношений, в том числе проведение в жизнь всех заключенных вышепоименованными Республиками с другими государствами договоров и соглашений, которые сохраняют НА ТЕРРИТОРИЯХ СООТВЕТСТВУЮЩИХ РЕСПУБЛИК СВОЮ ПРЕЖНЮЮ СИЛУ" . Аналогичные ноты были вручены НКИД УССР, БССР и ЗСФР представителям иностранных государств в 1923 г.

С учетом существующей практики Конвенция о правопреемстве в отношении договоров установила следующие правила. В случае объединения государств находящийся в силе для любого из них договор сохраняет свою силу и для государства-преемника. При этом, разумеется, стороны могут договориться об ином (ст. 34).

Как видим, Конвенция подтвердила принцип континьюитета договоров. При этом особое внимание уделено праву государств на добросовестные переговоры в целях определения статуса договоров государства-предшественника. Все это подтверждает, что институт правопреемства можно рассматривать как международно-правовую гарантию обеспечения надежности договорных отношений в случае изменений в статусе сторон.

Любой договор государства-предшественника применяется только в отношении той территории государства, для которой он имел силу в момент правопреемства. В случае многостороннего договора государство-преемник делает уведомление, что он будет применяться в отношении всей его территории. Это положение не применяется, если выясняется, что применение договора ко всей территории несовместимо с его объектом и целями.

Аналогичным образом государство-преемник может путем уведомления определить свой статус в качестве договаривающегося государства многостороннего договора. В случае подписания многостороннего договора одним из государств-предшественников государство-преемник может его ратифицировать или принять.

В случае, если от государства отделяются части территории и образуют новое или новые государства, то независимо от продолжения существования государства-предшественника любой договор, заключенный предшественником, сохраняет свою силу в отношении каждого из них. В случае продолжения существования государства-предшественника любой из ранее заключенных им договоров продолжает находиться для него в силе. Исключением являются случаи, когда соответствующие государства договорились об ином и когда договор относится лишь к одной из отделившихся территорий.

Из сказанного следует, что Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров, как и Конвенция о праве договоров, особое внимание уделила обеспечению надежности, устойчивости договоров. Этот момент не раз отмечался в литературе . Тем не менее приведенные нормы далеко не всегда находят подтверждение в практике. В большинстве случаев политические договоры прежних государств прекращают свое существование, другие договоры подлежат пересмотру с участием сторон, полностью сохраняют свою силу так называемые локальные договоры, в первую очередь договоры о границах.

В результате Конвенция о правопреемстве в отношении договоров подверглась значительной критике. Такой авторитет в рассматриваемой области, как Д. О'Коннелл, отметил, что Конвенция, в стремлении пересмотреть право, исходила из неправильного представления, из признания особого значения специальной проблемы деколонизации, в результате чего весь интеллектуальный контекст был неправильно отражен .

Время от времени в литературе и на практике возникает вопрос об "автоматическом правопреемстве". Утверждается, что оно применяется прежде всего в отношении многосторонних конвенций о правах человека. Соответствующее мнение было изложено Боснией-Герцеговиной в деле против Югославии (предварительные возражения). Оно касалось применения Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него . В этой связи Международный суд счел, что он не будет вдаваться в обсуждение вопроса о существовании принципа "автоматического правопреемства", применяемого к некоторым видам международных договоров. Тем не менее Суд процитировал положение, высказанное им в 1951 г. в отношении Конвенции о геноциде: "Полное исключение из этой Конвенции одного или более государств не только ограничило бы сферу ее действия, но также представляло бы отход от влияния моральных и гуманитарных принципов, которые лежат в ее основе".

Об "автоматическом правопреемстве" можно говорить, имея в виду многосторонние договоры, устанавливающие общие нормы международного права. Их положения будут действительны в качестве обычных норм. Это касается не только договоров о правах человека и гуманитарном праве. Так, положения Венских конвенций о дипломатическом и консульском праве являются обязательными для любого государства.

Обратимся теперь к опыту правопреемства в случаях, когда одно государство включает в себя другое, сохраняя свою правосубъектность. В результате включения в состав Демократической Республики Вьетнам Южного Вьетнама действие договоров последнего было прекращено. Принятый в то время Комиссией международного права проект статей о правопреемстве не был учтен.

Другой аналогичный случай - включение Германской Демократической Республики в состав ФРГ в соответствии со ст. 23 Основного закона ФРГ. В результате заключения Договора об основах отношений между ГДР и ФРГ 1972 г. обе стороны признали друг друга в качестве полноправных субъектов международного права. До этого западные державы признавали Правительство ФРГ как представителя всей Германии . Правда, судебная практика нередко придерживалась более реалистической позиции, рассматривая оба государства как правопреемников Германии .

Вхождение ГДР в ФРГ было оформлено Договором о восстановлении единства Германии 1990 г. Одна из статей Договора посвящена правопреемству ФРГ, а другая - ГДР . В первой из них говорится, что договаривающиеся стороны исходят из того, что договоры ФРГ, включая те, на которых основано ее членство в международных организациях, сохраняют свою силу (ст. 11).

Что же касается ГДР, то заключенные ею договоры будут обсуждаться с договаривающимися сторонами с точки зрения защиты доверия, интересов участвующих государств и договорных обязательств ФРГ, а также в соответствии с принципами свободного, демократического и правового государственного порядка и с учетом участия в Европейских сообществах с тем, чтобы решить вопрос об их сохранении, приспособлении или прекращении (ст. 12). Число заключенных СССР с ГДР договоров достигало 400. Между министрами иностранных дел СССР и ФРГ 9 ноября 1990 г. состоялся обмен письмами о том, что двусторонние договоры будут рассматриваться на переговорах сторон. Членство в международных организациях сохранилось лишь за ФРГ.

Объединение двух германских государств привело к изменению их договорных отношений с державами-победителями. В 1990 г. был принят Договор об окончательном урегулировании в отношении Германии ("Договор 4 + 2"). В Договоре, в частности, говорилось, что "с объединением Германии в демократическое и мирное государство теряют свое значение права и ответственность четырех держав в отношении Берлина и Германии в целом" .

Приведенное положение подтверждает близость института правопреемства с нормой о коренном изменении обстоятельств. В случае правопреемства происходят настолько существенные изменения, что возникает необходимость в пересмотре существующих договоров. Осуществляться этот процесс должен путем переговоров с другими сторонами. Сказанное подтверждается и другими международно-правовыми актами. Так, в Протоколе к Договору о СНВ (1991 г.), принятому в 1992 г., в котором участвуют Беларусь, Казахстан, Россия, Украина и США, говорится: "Признавая изменение политической ситуации в результате образования на месте бывшего Союза Советских Социалистических Республик ряда независимых государств", стороны стремятся "содействовать осуществлению Договора в этой изменившейся ситуации" .

Необходимость учитывать требования нормы о коренном изменении обстоятельств при правопреемстве отмечалась и в литературе. Правопреемство рассматривают как изменение обстоятельств, которое влияет на политический статус стороны в договоре .

В случае отделения частей государства Конвенция установила следующие правила. Любой договор, находившийся в силе в момент правопреемства государств в отношении всей территории государства-предшественника, продолжает сохранять силу в отношении каждого из вновь образованных государств. При этом оговариваются обычные условия: если соответствующие государства не договорились об ином или если установлено, что применение договора к данному государству будет несовместимо с объектом и целями договора.

В случае сохранения государства-предшественника как субъекта международного права на него распространяются все виды ранее заключенных договоров, за исключением тех, которые относились лишь к тем, которые касались только отделившейся территории. В таком случае государство-предшественник сохраняет свое положение и в качестве члена международных организаций. Показательным было выделение Пакистана из Индии. Генеральная Ассамблея ООН сочла, что Индия продолжит свое членство в ООН, а Пакистан должен быть принят, что и было осуществлено в 1947 г.

Страницы: 1, 2, 3