Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»[37] определяет, что Охрана внутренних морских вод, территориального моря и их природных ресурсов осуществляется специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по пограничной службе во взаимодействии со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по обороне, федеральным органом исполнительной власти по охране окружающей среды, федеральным органом исполнительной власти по природным ресурсам, другими специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции, а также с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.[38]

Значимое место Пограничной службы в структуре специально уполномоченных государственных природоохранных органов определяется тем, что она выполняет ярко выраженные, экологические функции, такие как:

·                   участие в разработке и реализации государственной политики Российской Федерации в сфере охраны живых ресурсов, федеральных программ в сфере охраны живых ресурсов;

·                   участие в подготовке законодательных актов и разработка нормативно-правовых актов по вопросам охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;

·                   организация выполнения совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти законодательства Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;

·                   разработка концепции охраны живых ресурсов территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;

·                   разработка мер по предупреждению и пересечению незаконного использования живых ресурсов и контроль за их реализацией; организация взаимодействия Пограничной службы с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными и иными организациями и объединениями[39];

Правильно подобранная комбинация управленческих функций государственных органов, согласованная в одном направлении с целями управления, с управленческими потребностями управляемых объектов, способствует повышению действенности государственного управления.

Идеология совместной работы должна определяться двумя главными задачами государственного контроля в сфере охраны живых ресурсов: 1) сохранить запасы всех видов живых ресурсов, обеспечить их неистощительное, рациональное использование; 2) обеспечить поступление налогов и сборов от результатов промысловой деятельности в бюджеты всех уровней.

Нельзя обойти вниманием имеющиеся примеры совместных действий по охране живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны. В сентябре 1999 г. было заключено Соглашение между Федеральной пограничной службой РФ и Государственным комитетом России по охране окружающей среды (Министерство природных ресурсов РФ) о взаимодействии сил и средств по охране окружающей среды и координации действий по охране внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации и их природных ресурсов. В соответствие с этим Соглашением стороны осуществляют взаимодействие по следующим направлениям: подготовка и внесение в Правительство Российской Федерации совместных предложений по вопросам оптимизации системы охраны морской среды и ее природных ресурсов; проведение согласованной политики по разработке и реализации экологических программ; обмен информацией; совместная работа инспекторских групп; обеспечение сторон своевременной и полной информацией об обнаруженных фактах нарушения природоохранного законодательства; осуществление взаимной помощи в задержании и доставке в порты Российской Федерации судов-нарушителей; оказание содействия в расследовании выявленных нарушений; подготовка и передача сторонами соответствующих материалов в правоохранительные органы для решения вопроса о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении природоохранного законодательства.

В Концепции охраны Государственной границы Российской Федерации, внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации и их природных ресурсов на 2001-2005 гг., подготовленной еще Федеральной пограничной службой Российской Федерации, говорится, что одной из основных угроз национальным интересам России является широкомасштабное расхищение морских биологических ресурсов на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. В связи с этим необходимо совершенствование системы государственного управления, создание необходимых благоприятных условий в сфере охраны континентального шельфа и исключительной экономической зоны России и их живых ресурсов. Это должно достигаться путем:

а) совершенствования оперативности и качества информационного обеспечения;

б) развития международного сотрудничества с учетом обеспечения политических, экономических, пограничных и иных интересов Российской Федерации в ее пограничном пространстве;

в) обеспечения неукоснительного соблюдения законодательства Российской Федерации по вопросам пограничной безопасности;

г) совершенствования эффективности координации и взаимодействия на региональном и местном уровне структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти;

д) бюджетного обеспечения законодательно закрепленных задач охраны континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;

е) формирования и последовательного осуществления государственных мер по поддержанию профессионального и морально-психологического состояния личного состава Пограничной службы.

В свою очередь координация и взаимодействие могут достигаться путем:

а) систематического уточнения целей, задач и содержания координации и взаимодействия;

б) определения и согласования различных вариантов совместных действий;

в) организации и поддержания постоянной связи и обменом информацией;

г) создания единого банка данных, согласования порядка его использования с учетом компетенции и ответственности каждого федерального органа исполнительной власти;

д) поддержания сил и средств в постоянной готовности к совместному выполнению задач;

е) обеспечения защиты информации, исключающей разглашение сведений о целях и содержании проводимых совместных мероприятий, составе применяемых при этом разно ведомственных сил и средств.

Элементом административно - правовой охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации являются правовые нормы, определяющие порядок лицензирования хозяйственной деятельности.

Лицензирование является конкретной формой разрешительной системы, через которую органы государственного управления осуществляют контроль за природопользованием и охраной окружающей среды[40]. Лицензия является официальным документом, разрешающим осуществление указанного в нем вида деятельности в течение оговоренного срока, а также определяющим условия его осуществления. Порядок ведения лицензионной деятельности, утвержден Федеральным законом от 8 августа 2001г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»[41], в соответствии, с которым в перечень видов деятельности, на осуществление которой требуется лицензия, входит осуществляемая в море деятельность по приемке и транспортировке уловов водных биологических ресурсов, включая рыбные, а также других водных животных и растений.

Российское законодательство (законодательство, определяющее порядок ведения лицензионных видов деятельности находится в стадии изменения) устанавливает следующие виды документов разрешающих осуществлять деятельность на континентальном шельфе: лицензии на региональное геологическое изучение континентального шельфа, на поиск минеральных ресурсов, на разведку и разработку минеральных ресурсов;  разрешения на создание искусственных островов; разрешения на проведение морских научных исследований; разрешения на захоронение отходов и других материалов; разрешения на прокладку подводных кабелей и трубопроводов; лицензии на промысел живых ресурсов разрешения на проведение буровых работ.

Основной целью деятельности органов Пограничной службы в области лицензирования промысла живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны России является исключение выдачи лицензий на промысел с нарушениями федерального законодательства. Для достижения этой цели в соответствии с Федеральным законом «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (ст.35) и упоминавшимся Указом президента РФ от 29 августа 1997 г. осуществляются следующие мероприятия: Пограничная служба ФСБ России координирует применение сил государственного контроля за использованием и сохранением живых ресурсов.

Необходимо отметить, что Федеральные законы «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» не предусматривают непосредственного участия Пограничной службы в выдаче лицензий на использование живых ресурсов исключительной экономической зоны, континентального шельфа.

После принятия Федерального закона о континентальном шельфе весьма полезными оказались разъяснения, приведенные в письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15 февраля 1996 г. «О федеральном законе от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации». В нем говорится, что участки континентального шельфа в соответствии с законом могут предоставляться в пользование физическим и юридическим лицам Российской Федерации и физическим и юридическим лицам иностранных государств, причем права и обязанности пользователя возникают с момента получения лицензии. Не допускается передача пользователями права пользования участками третьим лицам в порядке переуступки прав, предусмотренного гражданским законодательством Российской Федерации.

Правовое регулирование охраны и использования живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны осуществляется многочисленными актами, в частности, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил регистрации лицензий (разрешений) на промысел водных биологических ресурсов в исключительной экономической зоне Российской Федерации, выдаваемым российским и иностранным юридическим лицам и гражданам». Разрешение на ведение промысла в исключительной экономической зоне выдается только тем иностранным физическим и юридическим лицам, государства которых заключили соглашение по рыболовству с Российской Федерацией. Промысел живых ресурсов в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации иностранными юридическими и физическими лицами, российскими предприятиями с иностранными инвестициями осуществляется только по разрешениям.

Так же важным правовым средством являются нормы, определяющие права должностных лиц федеральных органов исполнительной власти по осмотру, задержанию и пресечению незаконной деятельности, по привлечению виновных к административной ответственности.

В Федеральных законах о континентальном шельфе и исключительной экономической зоне устанавливаются права должностных лиц Пограничной службы по охране живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации (ст. 36 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», ст. 43 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации»). В частности они вправе:

·                   останавливать и осматривать российские и иностранные суда и иные плавучие средства, искусственные острова, установки и сооружения, осуществляющие: региональное геологическое изучение континентального шельфа, поиск, разведку и промысел живых ресурсов, ресурсные и морские научные исследования; захоронение отходов и других материалов; иную деятельность на континентальном шельфе Российской Федерации;

·                   проверять на судах, искусственных островах, установках и сооружениях документы на право осуществления деятельности, указанной в законе;

·                   в случаях, предусмотренных законом и международными договорами Российской Федерации, задерживать нарушителей законов «О континентальном шельфе Российской Федерации» и «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», а также международных договоров России и изымать у них орудия лова, оборудование, инструменты, установки и другие предметы, а также документы и все незаконно добытое; преследовать и задерживать суда-нарушители, осуществляющие деятельность на континентальном шельфе, доставлять их в ближайший порт Российской Федерации (иностранные суда - в один из портов Российской Федерации, открытых для захода иностранных судов); налагать на нарушителей штрафы или передавать материалы о совершенных нарушениях в суды Российской Федерации в соответствии с законодательством России;

·                   останавливать суда, если имеются достаточные основания считать, что они произвели незаконное захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе или незаконный сброс вредных веществ в исключительной экономической зоне Российской Федерации. У капитана остановленного судна может быть затребована информация, необходимая для того, чтобы установить, было ли совершено нарушение, а само судно может быть осмотрено с составлением протокола об осмотре с последующим задержанием, если для этого имеются достаточные основания;

·                   Составлять протоколы о нарушениях законов «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» и международных договоров Российской Федерации при остановке или прекращении деятельности, указанной в законе, о задержании нарушителей, об изъятии орудий лова, оборудования, инструментов, установок и других предметов, а также документов и всего незаконно добытого.

·                   применять оружие против нарушителей законов «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» и международных договоров России для отражения их нападения и прекращения сопротивления в случае, если жизнь должностных лиц органов охраны подвергается непосредственной опасности. Применению оружия должны предшествовать ясно выраженное предупреждение о намерении его применения и предупредительный выстрел вверх.

Должностные лица специально уполномоченных органов в области охраны природных ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, указанные в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, имеют различные полномочия по применению определенных видов взысканий, и размерам налагаемых штрафов.

Максимальный размер штрафа за правонарушения на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации составляет 3 тыс. минимальных размеров оплаты труда. Штраф в таком размере налагать вправе: руководитель федерального органа горного надзора и его заместители; руководитель федерального органа по геологии и использованию недр и его заместители; руководитель федерального органа по охране окружающей среды и природных ресурсов и его заместители; руководитель федерального органа по рыболовству и его заместители; руководитель Пограничной службы, командующий морскими силами Пограничных войск и их заместители, командующие войсками пограничных округов, группами Пограничных войск, командующие морскими силами пограничных округов (групп) и их заместители; руководитель федерального органа исполнительной власти по таможенному делу и его заместители; руководитель федерального органа исполнительной власти по таможенному делу и его заместители - штраф в размере до трех тысяч минимального размера оплаты труда;

Штраф в размере до 500 минимальных размеров оплаты труда вправе налагать: начальники управлений и округов государственного горного надзора и их заместители, начальники отделов и инспекций указанных управлений и округов и их заместители; начальники управлений федерального органа по геологии и использованию недр и их заместители главные и старшие государственные инспектора Российской Федерации и государственные инспектора Российской Федерации по охране природы в зоне их деятельности и их заместители, главные государственные инспектора по охране природы в субъектах Российской Федерации и их заместители; начальник главного управления по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства и его заместители, начальники бассейновых управлений по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства и их заместители начальники пограничных отрядов, командиры воинских частей пограничного контроля, морских соединений и воинских частей командиры пограничных кораблей (катеров); начальники таможен и их заместители;

Минимальный размер штрафа составляет 200 минимальных размеров оплаты труда и его вправе налагать: главные государственные инспектора и государственные инспектора управлений и округов государственного горного надзора; начальники отделов указанных управлений, старшие и районные государственные инспектора федерального органа по геологии и использованию недр их заместители; государственные инспектора и государственные инспектора по охране природы в субъектах Российской Федерации, главные государственные инспектора и государственные инспектора по охране природы в зоне их деятельности; начальники отделов рыбоохраны указанных бассейновых управлений, старшие и районные государственные инспектора органов рыбоохраны командиры пограничных кораблей (катеров).

Требования экологической безопасности при осуществлении разрешенной деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне в общем виде устанавливаются Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды»[42]; Федеральным законом от 22 марта 1995 г. (24 апреля 1995 г.) «О животном мире»[43], актами Правительства Российской Федерации по вопросам охраны живых ресурсов, например, принятыми 13 августа 1996 г. «Требованиями по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередач»[44], постановлением от 25 мая 1994 г. «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов»[45], санитарными правилами, экологическими стандартами и нормативами, утвержденными органами охраны окружающей среды, и др.

[1] Ведомости  РФ. 1992. № 10. Ст. 457, 459; 1993. № 29. Ст. 1111

[2]См.: Экологическое право. Учебник для вузов. // Под ред. С. А. Боголюбова.  М., 1998, С. 10-11

[3]См.: Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды»/ Под ред. С. А. Боголюбова.  М., 1997.

[4]См.: Петров В. В. Экологическое право России. Учебник для вузов. М., 1995. С. 15

[5] См.: Бринчук М. М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 8. С. 20-28

[6] СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

[7] СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.

[8] СЗ РФ. 1998. №  51. Ст. 6273.

[9] См.:Вылегжанин А. Н. Права на морские природные ресурсы //Хозяйство и право. 997. № 5. С 14.

[10] См.:Логвиненко В. К. Время безнаказанного грабежа биоресурсов прошло // Граница России. 2000. № 14-15.

[11] См.: Юдасин Л. С. А дальше – шельф // Советская Россия. М., 1997. 1984. С. 10.

[12] См.: Международная рабочая встреча по усилению контроля над торговлей дикими видами на российском Дальнем Востоке и в странах Северо-Восточной Азии Владивосток, 1999 г. // Под  ред. А. Л. Вайсмана и В. В. Готбатовского. М.,  2000. С. 27

[13] См.: Вылегжанин А. Н. Управление морскими живыми ресурсами: международно-правовая практика США // Государство и право. 1999. №  1. С. 12-19.

[14] СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.

[15] СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6273.

[16] См.: Международное право в документах. Учебное пособие // Сост. Н. Т. Блатова. М., 1997.

[17] См.: Военно-морской словарь / Под ред. В. Н. Чернавин, 1991. С. 48.

[18] См.: Тымко А. Пограничные операции – эффективное средство обеспечения национальных интересов России // Вестник границы России. 1997. № 11. С. 15.

[19] СМ.: СЗ РФ. 1998. №  31. Ст.  3833.

[20] См.: Лобашкин В. Н. Национальная морская политика России. (По материалам Всероссийской научно-практической конференции). М., 2000. С. 34.

[21] СЗ РФ. 1998. №  31. Ст.  3833.

[22] См. там же

[23] Административное право. Словарь – справочник. М., 2000. С. 45.

[24] См.: Дубовик О. Л. Механизм действия экологического права. Дисс. докт. юрид. наук.  М., 1993.

[25] См.:  Старилов Ю. Н. О сущности и новой системе административного права: некоторые итоги дискуссии // Государство и право. 2000. № 5.

[26] См.:  Атаманчук Г. В. Теория государственного управления.  Курс лекций. М.,  1997.

[27] См.:. Макмиллан Ч. Японская промышленная система. Пер. с англ. М., 1988.

[28] См.:  Питерс Т.,  Уотермен Р.  В поисках  эффективного управления. Пер. с англ. М., 1986.

[29] См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 29. Ст. 1286

[30] СЗ РФ. 1997. № 17. Ст. 2008

[31] См.: Указ Президента РФ  от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

[32] См.: Свистунов С. Реорганизуя рыбную отрасль, вновь пытаются отнимать и делить. // Финансовые известия. 1997. № 7.

[33] См.: Рыбная западня // Российская газета от 2 декабря 2000 года.

[34]  СЗ РФ. 1997. № 35. Ст. 4060

[35]  СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 488

[36] См.: Российская газета. 1999. 4 февраля.

[37]  СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833

[38] См.: Русин С. Н. Организационно-правовые формы экологической деятельности ФПС  РФ // Дисс.   канд. юрид. наук. М., 1999.

[39] См.: Русин С. Н. Организационно-правовые формы экологической деятельности ФПС  РФ // Дисс.   канд. юрид. наук. М., 1999.

[40] См.: Суров А. Ф. Лицензионно-договорные основы природопользования и охраны окружающей среды. Дисс.  канд. юрид. наук., М. 1999.

[41] См.: Российская газета. 2001. 10 августа.

[42] См.: Ведомости РФ. 1992. № 10. ст.457.

[43] См.: СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

[44] См.: СЗ РФ. 1996. № 37. Ст. 4290.

[45] См.: СЗ РФ. 1994. № 6. Ст. 604.

Страницы: 1, 2, 3